PENGUKURAN KINERJA PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA (DAERAH)

Saat ini, tuntutan semakin besar ditujukan terhadap pertanggungjawaban yang harus diberikan oleh penyelenggara negara atas kepercayaan yang diamanatkan kepada mereka. Dengan kata lain, kinerja instansi pemerintah kini lebih banyak mendapat sorotan, karena masyarakat mulai mempertanyakan manfaat yang mereka peroleh atas pelayanan instansi pemerintah. Kondisi ini mendorong meningkatnya kebutuhan atas pengukuran kinerja terhadap para penyelenggara negara yang telah menerima amanat dari rakyat.

Kinerja (performance) adalah gambaran mengenai tingkat pencapaian pelaksanaan suatu kegiatan/program/kebijakan dalam mewujudkan sasaran, tujuan, misi dan visi organisasi yang tertuang dalam perencanaan strategis suatu organisasi. Istilah kinerja sering digunakan untuk menyebut prestasi atau tingkat keberhasilan individu maupun kelompok. Kinerja bisa diketahui hanya jika individu atau kelompok tersebut mempunyai kriteria keberhasilan yang telah ditetapkan sebelumnya. Kriteria keberhasilan ini berupa tujuan-tujuan atau target-target tertentu yang hendak dicapai. Tanpa ada tujuan atau target, kinerja seseorang atau organisasi tidak mungkin dapat diketahui karena tidak ada tolak ukurnya.

Dalam rangka menjalankan amanat rakyat, pengelolaan keuangan negara harus dilakukan secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan asas keadilan dan kepatutan. Untuk mewujudkannya, diperlukan pendekatan prestasi kerja dalam penyusunan APBN/APBD, setiap alokasi biaya yang direncanakan harus dikaitkan dengan tingkat pelayanan atau hasil yang diharapkan dapat dicapai. Pendekatan ini merupakan bagian yang tidak dapat dilepaskan dengan konsep manajemen kinerja, khususnya untuk mengukur tingkat keberhasilan program atau aktivitas pada pemerintah yang ditujukan dalam rangka mencapai hasil yang dapat memenuhi kebutuhan stakeholders.

A.   MANAJEMEN KINERJA

Secara teoritis, manajemen kinerja juga bisa didefinisikan sebagai proses sistematik, terencana dan berkelanjutan yang meliputi perencanaan kinerja, pelaksanaan kinerja, penilaian kinerja, kaji ulang kinerja, dan perbaikan kinerja. Manajemen kinerja merupakan proses penentuan indikator kinerja yang tepat untuk suatu kegiatan serta pengukuran indikator kinerja dari pelaksanaan kegiatan sehingga dapat digunakan untuk menilai tingkat keberhasilan suatu organisasi pemerintahan.

Kinerja Pemerintah dapat diukur melalui evaluasi terhadap pelaksanaan APBN/APBD. Penetapan indikator kinerja pada saat penganggaran merupakan tahapan awal dari manajemen kinerja, dan merupakan tahapan yang paling penting, karena indikator kinerja pada anggaran merupakan kontrak dan komitmen tentang hasil yang akan dicapai pada satu tahun ke depan. Kesalahan penentuan indikator kinerja pada saat penganggaran akan menyebabkan kesalahan pada saat pengukuran dan evaluasi. Kaitannya dengan hal tersebut, saat ini dikembangkan Standar Analisa Belanja (SAB), Tolok Ukur Kinerja, dan Standar Biaya dalam sistem penganggaran di Indonesia.

1.   Standar Analisa Belanja (SAB)

Standar Analisa Belanja (SAB) merupakan salah satu komponen yang harus dikembangkan sebagai dasar pengukuran kinerja keuangan dalam penyusunan APBN/APBD dengan pendekatan kinerja. SAB adalah standar atau pedoman yang digunakan untuk menganalisis kewajaran beban kerja atau biaya setiap program atau kegiatan yang akan dilaksanakan  oleh suatu Kementerian/Lembaga/SKPD dalam satu tahun anggaran.

Penilaian terhadap kewajaran beban kerja usulan program atau kegiatan dikaitkan dengan kebijakan anggaran, komponen dan tingkat pelayanan yang akan dicapai, jangka waktu pelaksanaannya, serta kapasitas satuan kerja untuk melaksanakannya, sehingga penerapan SAB pada dasarnya akan memberikan manfaat antara lain: (1) mendorong setiap instansi untuk lebih selektif dalam merencanakan program dan atau kegiatannya, (2) menghindari adanya belanja yang kurang efektif dalam upaya pencapaian kinerja, (3) mengurangi tumpang tindih belanja dalam kegiatan investasi dan non investasi.

2.   Tolok Ukur Kinerja

Tolok ukur kinerja adalah ukuran keberhasilan yang dicapai pada setiap program atau kegiatan dalam satu tahun anggaran tertentu. Tolok ukur kinerja digunakan sebagai dasar pengukuran kinerja keuangan dalam sistem anggaran kinerja, terutama untuk menilai kewajaran anggaran biaya suatu program atau kegiatan. Tolok ukur kinerja mencakup dua hal, yaitu: unsur keberhasilan yang dapat diukur (output) dan tingkat pencapaian setiap unsur keberhasilan (outcome). Setiap program atau kegiatan minimal mempunyai satu unsur ukuran keberhasilan dan tingkat pencapaiannya (target kinerja) yang digunakan sebagai tolok ukur kinerja. Program atau kegiatan tertentu dapat diukur berdasarkan lebih dari satu unsur ukuran keberhasilan.

3.   Standar Biaya

Standar biaya adalah harga satuan unit biaya yang berlaku pada masing-masing wilayah atau daerah. Penetapan standar biaya akan membantu penyusunan anggaran belanja suatu program atau kegiatan bagi Daerah yang bersangkutan. Pengembangan standar biaya harus dilakukan secara terus-menerus sesuai dengan perubahan harga yang berlaku di masing-masing wilayah atau daerah tersebut.

Evaluasi kinerja merupakan suatu hal yang penting dalam manajemen kinerja, karena evaluasi kinerja merupakan proses penilaian secara sistematis terhadap keberhasilan dan/atau kegagalan suatu kebijakan atau program dalam pencapaian tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan. Hasil evaluasi kinerja bermanfaat sebagai sumber informasi dalam pengambilan keputusan untuk melanjutkan, melakukan perbaikan, ataupun menghentikan suatu kebijakan, program dan kegiatan pembangunan.

Evaluasi kinerja memiliki karakteristik khusus, yaitu:

1. Evaluasi kinerja menekankan pada penilaian terhadap dampak suatu kebijakan, program, kegiatan, dan tata cara untuk melakukan penilaian terhadap tujuan dan sasaran kebijakan dan program.
2. Evaluasi kinerja menekankan keterkaitan antara pencapaian tujuan dan sasaran dengan fakta. Hal ini berarti bahwa pengukuran kinerja suatu kebijakan, program, dan kegiatan tidak hanya memperhitungkan persepsi seseorang, kelompok masyarakat atau seluruh masyarakat terhadap manfaat kebijakan, program, dan kegiatan tersebut, tetapi perlu didukung oleh bukti nyata bahwa dampak yang timbul merupakan konsekuensi dari hasil serangkaian tindakan yang dilakukan dalam pelaksanaan kebijakan, program, dan kegiatan.
3. Evaluasi kinerja berorientasi pada kinerja saat ini dibandingkan dengan kinerja masa lalu. Dengan kata lain, evaluasi kinerja bersifat retrospektif terhadap kinerja saat ini atas pelaksanaan kegiatan (ex post). Hasil evaluasi kinerja berupa rekomendasi yang bersifat prospektif untuk perbaikan kebijakan di masa depan dan sebelum tindakan di masa depan dilakukan (ex ante).
4. Evaluasi kinerja dipandang sebagai tujuan dan sekaligus cara untuk mencapai tujuan dan sasaran pembangunan secara menyeluruh. Evaluasi kinerja terhadap suatu kebijakan atau program seringkali sangat krusial dan menentukan pelaksanaan kebijakan atau program lainnya.

Ukuran-ukuran untuk menilai dan meningkatkan kinerja organisasi secara cepat dan komprehensif harus dibatasi jumlahnya. Pemilihan atas ukuran kinerja organisasi akan menghasilkan kerangka kerja pengukuran yang berbeda-beda. Umumnya, ukuran kinerja dapat dikelompokkan ke dalam satu dari enam kategori berikut ini, yaitu:

1. Efektif, Indikator ini mengukur tingkat kesesuaian output yang dihasilkan dalam mencapai sesuatu yang diinginkan.
2. Efisien, Indikator ini mengukur tingkat kesesuaian proses menghasilkan output dengan biaya serendah mungkin.
3. Kualitas, Indikator ini mengukur tingkat kesesuaian antara produk atau jasa yang dihasilkan dengan kebutuhan dan harapan konsumen.
4. Produktivitas, Indikator ini mengukur tingkat produktivitas (kemampuan untuk menghasilkan nilai tambah) suatu organisasi.
5. Ketepatan Waktu, Indikator ini untuk mengukur apakah suatu pekerjaan dapat diselesaikan sesuai waktu yang ditentukan.
6. Keselamatan, Indikator ini mengukur kesehatan organisasi secara keseluruhan serta lingkungan para pegawai ditinjau dari aspek keselamatan.

B.   PENGUKURAN KINERJA

Manajemen kinerja membutuhkan alat yang disebut pengukuran kinerja. Pengukuran kinerja digunakan sebagai dasar untuk melakukan penilaian kinerja, yaitu untuk menilai keberhasilan organisasi, program, dan kegiatan. Pengukuran kinerja merupakan suatu proses penilaian kemajuan pekerjaan terhadap pencapaian tujuan dan sasaran yang telah ditentukan, termasuk informasi atas efisiensi penggunaan sumberdaya dalam menghasilkan barang dan jasa, untuk mengukur kualitas barang dan jasa, membandingkan hasil kegiatan dengan target, dan menilai efektivitas tindakan dalam mencapai tujuan. Dengan adanya pengukuran kinerja memungkinkan bagi unit kerja pemerintahan untuk memonitor kinerja dalam menghasilkan keluaran (output), hasil (outcomes), manfaat (benefit) dan dampak (impact) terhadap masyarakat, sehingga bermanfaat untuk membantu pimpinan instansi dalam memonitor dan memperbaiki kinerja serta fokus pada tujuan organisasi dalam rangka memenuhi tuntutan akuntabilitas publik.

Sistem pengukuran kinerja yang menggunakan kerangka pengukuran kinerja dengan pendekatan proses mulai dari input hingga dampaknya adalah sebagai berikut:

1.   Masukan (Input)

Indikator input harus dibedakan dengan inputnya sendiri. Input adalah segala hal yang digunakan untuk menghasilkan output dan outcome. Sedangkan indikator input adalah alat yang digunakan untuk mengukur jumlah input yang digunakan untuk menghasilkan output dan outcome (melaksanakan kegiatan). Dengan meninjau distribusi sumberdaya, suatu lembaga dapat menganalisis kesesuaian alokasi sumberdaya dengan rencana strategis yang telah ditetapkan. Tolok ukur input relatif mudah diukur dan telah dipergunakan secara luas, namun tidak terlepas dari adanya permasalahan antara lain :

(a)  Tingkat intensitas keterlibatan SDM dalam pelaksanaan kegiatan tidak digambarkan dalam pengukuran SDM.

(b) Pengukuran biaya tidak akurat karena banyak biaya-biaya yang dibebankan pada suatu kegiatan tidak memiliki kaitan dengan pencapaian sasaran kegiatan tersebut.

(c)  Banyak biaya input seperti biaya pendidikan dan pelatihan, gaji bulanan karyawan pelaksana, penyusutan aktiva yang dipergunakan, seringkali tidak diperhitungkan sebagai biaya kegiatan.

Tolok ukur input tidak dapat digunakan untuk menilai kinerja suatu kegiatan apabila diterapkan tidak menggunakan pertimbangan yang tepat. Besarnya input dengan tingkat keberhasilan atau kinerja suatu kegiatan memang memiliki hubungan/korelasi. Namun, tingkat korelasi ini tidak sepenuhnya tepat, karena Input yang besar tidak selalu menjamin tercapainya suatu keberhasilan pemerintah.

2.   Proses (Process)

Indikator ini berisi gambaran mengenai langkah-langkah yang dilaksanakan dalam menghasilkan barang atau jasa. Indikator mengenai proses dapat dikelompokkan menjadi:

(a)  Frekuensi proses atau aktivitas,

(b) Ketaatan terhadap ketentuan atau standar yang ditentukan dalam melaksanakan proses.

3.   Keluaran (Output)

Indikator output harus dibedakan dengan outputnya sendiri. Output adalah segala hal yang dihasilkan oleh suatu aktivitas atau kegiatan. Sedangkan indikator output adalah alat untuk mendeskripsikan bagaimana organisasi mengelola input tersebut dalam menghasilkan output dan outcome. Dengan membandingkan output, suatu unit kerja dapat menganalisis sejauh mana kegiatan terlaksanan sesuai dengan rencana. Untuk dapat menilai kemajuan suatu kegiatan, tolok ukur output harus dikaitkan dengan sasaran-sasaran kegiatan yang terdefinisi dengan baik dan terukur. Untuk dapat menggambarkan mengenai hal tersebut, indikator kinerja output dapat dikelompokkan menjadi indikator yang menggambarkan mengenai kuantitas output,  kualitas output dan efisiensi dalam menghasilkan output.

4.   Hasil (Outcome).

Indikator outcome memberikan gambaran mengenai hasil aktual atau yang diharapkan dari barang atau jasa yang diproduk oleh suatu organisasi. Indikator kinerja outcome mengukur outcome yang lebih dapat dikendalikan (controllable) bagi organisasi. Untuk outcome yang melibatkan banyak pihak ataupun dipengaruhi secara signifikan oleh faktor-faktor lain di luar kendali organisasi sebaiknya diukur sebagai manfaat (benefit) atau dampak (impact).

Indikator kinerja outcome dapat dikelompokkan menjadi indikator yang menggambarkan mengenai :

(a)  Peningkatan kuantitas setelah output/ kegiatan selesai,

(b) Perbaikan proses setelah output/ kegiatan selesai,

(c)  Peningkatan efisiensi setelah output/ kegiatan selesai,

(d) Peningkatan kualitas setelah output/kegiatan selesai,

(e)  Perubahan perilaku setelah output/ kegiatan selesai,

(f)   Peningkatan efektivitas setelah output/ kegiatan selesai,

(g) Peningkatan pendapatan setelah output/ kegiatan selesai.

5.   Manfaat (Benefit)

Indikator kinerja ini menggambarkan manfaat yang diperoleh dari indikator hasil. Manfaat tersebut baru tampak setelah beberapa waktu kemudian, khususnya dalam jangka menengah dan jangka panjang. Indikator manfaat menunjukkan hal-hal yang diharapkan untuk dicapai bila keluaran dapat diselesaikan dan berfungsi dengan optimal (tepat lokasi dan tepat waktu).

6.   Dampak (Impact)

Indikator dampak memberikan gambaran mengenai efek langsung atau tidak langsung yang dihasilkan dari tercapainya tujuan-tujuan program. Dampak merupakan outcome pada tingkat yang lebih tinggi hingga batas tertentu. Indikator kinerja dampak, mengukur outcome yang lebih makro dan melibatkan pihak lain diluar organisasi. Karena sifatnya yang tidak dikendalikan (uncontrollable), indikator dampak boleh tidak disertai dengan target.

C.   VALUE FOR MONEY

Salah satu konsep yang bisa digunakan untuk menilai/mengukur kinerja adalah konsep Value for Money. Pengukuran kinerja Value for Money adalah pengukuran kinerja untuk mengukur nilai ekonomi, efisiensi, dan efektivitas suatu kegiatan, program, dan organisasi.

1.   Ekonomi

Ekonomi terkait dengan pengkonversian input primer berupa sumber daya keuangan menjadi input sekunder berupa tenaga kerja, bahan, infrastruktur, dan barang modal yang dikonsumsi untuk kegiatan operasi organisasi. Konsep ekonomi sangat terkait dengan konsep biaya untuk memperoleh nilai input. Ekonomi memiliki pengertian bahwa sumber daya input hendaknya diperoleh dengan harga yang lebih rendah (spending less), yaitu harga yang mendekati harga pasar.

Secara matematis, ekonomi merupakan perbandingan antara input dengan nilai rupiah untuk memperoleh input tersebut. Atau dapat diformulasikan sebagai berikut:

Ekonomi = Input : Harga Input

Organisasi harus memastikan bahwa dalam perolehan sumber daya input, seperti material, barang, dan bahan baku tidak terjadi pemborosan. Untuk memenuhi prinsip ekonomi dapat dilakukan survei harga pasar untuk mengetahui perbandingan harga sehingga organisasi bisa menentukan harga terendah suatu input dengan kualitas tertentu.

2.   Efisiensi

Efisiensi terkait dengan hubungan antara output berupa barang atau pelayanan yang dihasilkan dengan sumber daya yang digunakan untuk menghasilkan output tersebut. Secara matematis, efisiensi merupakan perbandingan antara output dengan input atau output per unit input. Suatu organisasi, program, atau kegiatan dikatakan efisien apabila mampu menghasilkan output tertentu dengan input serendah-rendahnya, atau dengan input tertentu mampu menghasilkan output sebesar-besarnya (spending well). Untuk mendapatkan tingkat efisiensi, dapat menggunakan formula sebagai berikut:

Efisiensi = Output : Input

3.   Efektivitas

Efektifitas terkait dengan hubungan antara hasil yang diharapkan dengan hasil yang sesungguhnya dicapai. Efektivitas merupakan hubungan antara output dengan tujuan. Semakin besar kontribusi output terhadap pencapaian tujuan, maka semakin efektif organisasi, program, atau kegiatan. Jika ekonomi berfokus pada input dan efisiensi pada output atau proses, maka efektivitas berfokus pada outcome. Suatu organisasi, program, atau kegiatan dinilai efektif apabila output yang dihasilkan bisa memenuhi tujun yang diharapkan, atau dapat dikatakan spending wisely.

Formulasi yang dapat digunakan untuk mendapatkan tingkat efektivitas adalah sebagai berikut:

Efektivitas = Outcome : Output

Karena output yang dihasilkan pemerintah lebih banyak bersifat output yang tidak berwujud (intangible) yang tidak mudah untuk dikuantifikasikan, maka pengukuran efektivitas sering menghadapi kesulitan. Kesulitan dalam pengukuran efektivitas tersebut adalah karena pencapaian hasil (outcome) sering tidak bisa diketahui dalam jangka pendek, akan tetapi jangka panjang setelah program berakhir, sehingga ukuran efektivitas biasanya dinyatakan secara kualitatif dalam bentuk pernyataan saja (judgement).

Value for Money  menghendaki organisasi sektor publik bisa memenuhi prinsip ekonomi, efisiensi, dan efektivitas tersebut secara bersama-sama. Dengan kata lain, value for money menghendaki pemerintah dapat mencapai tujuan yang ditetapkan dengan tingkat biaya yang lebih rendah.