REALITAS PERTANGGUNGJAWABAN UANG RAKYAT: RAKYAT SEBAGAI PELOPOR TERBENTUKNYA GENERASI YANG BERTANGGUNGJAWAB

Realitas pertanggungjawaban uang rakyat seperti dominasi pendapatan negara/daerah yang bersumber dari pendapatan pajak pada APBN/APBD; ketidakefektifan dan ketidakefisienan pengelolaan keuangan negara; Korupsi, Kolusi dan Nepotisme (KKN) yang dilakukan oleh pejabat dan aparat pemerintahan; serta tidak maksimalnya fungsi akuntansi dalam pemerintahan merupakan fenomena yang membutuhkan komitmen yang tinggi atas pengelolaan keuangan negara. Komitmen tersebut harus diwujudkan dalam bentuk keseriusan dan konsistensi mengelola keuangan negara yang berlandaskan pada asas-asas umum sebagai pencerminan penerapan kaidah-kaidah yang baik (best practices) dalam pengelolaan keuangan negara.

Komitmen harus diawali dari pemimpin ataupun pejabat pemerintah, baru kemudian dapat dibangun pada pegawai/bawahan. Pejabat harus menunjukkan komitmennya didepan pegawainya dan harus mampu memberikan suri teladan untuk dicontoh oleh pegawainya. Ketika seorang pejabat tidak memiliki komitmen yang tinggi untuk mengelola keuangan negara secara jujur, efektif, efisien dan sesuai dengan aturan yang berlaku maka akan mengakibatkan pegawainya memanfaatkan kesempatan tersebut untuk kepentingan dirinya sendiri dan melakukan penyimpangan dalam mengelola keuangan negara. Namun, dibalik itu, rakyat juga harus memiliki komitmen yang tinggi dalam pengelolaan keuangan negara. Wujud dari komitmen rakyat adalah ikut berpartisipasi dalam tahap perencanaan dan pengawasan pengelolaan keuangan negara. Rakyat harus memberikan masukan kepada Pemerintah pada saat perencanaan program/kegiatan agar sesuai dengan kebutuhan rakyat. Selain itu, rakyat juga harus mampu mengawasi apa saja yang dilakukan oleh pemerintah dalam mengelola keuangan negara, mulai dari pengawasan terhadap pemungutan uang rakyat, seperti pemungutan pajak dan retribusi, sampai kepada melakukan pengawasan pelaksanaan program/kegiatan yang telah direncanakan sebelumnya, tujuannya agar pemerintah tidak sewenang-wenang dalam memungut dan menggunakan uang rakyat. Dalam melakukan pengawasan inilah, pengetahuan dan kemampuan rakyat dalam menilai pertanggungjawaban uang rakyat sangat dibutuhkan.

Komitmen dapat terbangun jika pemerintah dan rakyat memiliki mindset yang sesuai atas penyelenggaraan negara pada umumnya dan pengelolaan keuangan negara pada khususnya, serta senantiasa bersama-sama mewujudkan tercapainya tujuan berbangsa dan bernegara. Disinilah peran penting seorang pemimpin atau pejabat pemerintahan. Selain harus menjaga komitmennya secara pribadi dan menumbuhkan komitmen aparat pemerintahan dibawahnya, Pemimpin juga harus mampu merangkul dan meningkatkan komitmen rakyatnya dengan memberikan kesempatan yang sebesar-besarnya bagi masyarakat untuk berpartisipasi dalam mewujudkan pengelolaan keuangan negara yang bebas KKN, efektif dan efisien, serta transparan dan akuntabel.

Pada era reformasi dan demokrasi seperti sekarang ini, semestinya rakyat memiliki wewenang yang besar dalam menentukan arah pembangunan bangsa. Dengan keterwakilannya di DPR/DPRD, rakyat dapat memperjuangkan hak-haknya untuk mendapatkan pelayanan yang memadai dan memenuhi kebutuhannya secara layak, adil dan merata. Selain itu, secara pribadi rakyat juga memiliki kebebasan mendapatkan informasi dan berpendapat serta melalui Pemilihan Umum (PEMILU) yang jujur, adil, langsung, umum, bebas dan rahasia, rakyat juga berhak menentukan siapa yang pantas untuk menjadi pemimpin di Pemerintahan mulai dari Presiden, Gubernur sampai Bupati/Walikota. Disinilah peran penting rakyat, agar pengelolaan keuangan negara dapat dilakukan sebagaimana mestinya, rakyat bertanggungjawab untuk memilih pemimpin yang memiliki tanggung jawab menjalankan amanat rakyat dalam mengelola uang rakyat tersebut.

Untuk itu, saat ini rakyat harus berperan sebagai pelopor terbentuknya generasi yang bertanggungjawab. Sudah saatnya memilih seorang pemimpin pemerintahan berdasarkan komitmen dan kemampuannya dalam menjalankan fungsi pemerintahan dengan sebaik-baiknya, khususnya dalam mengelola uang rakyat yang diamanatkan kepadanya. Karena disatu sisi, pemahaman pertanggungjawaban uang rakyat telah dapat digunakan sebagai salah satu dasar untuk melakukan penilaian terhadap kinerja seorang pemimpin. Di sisi lain, dengan memahami pertanggungjawaban uang rakyat sejak dini, seorang pelajar sekalipun telah dapat memberikan kontribusi nyata terhadap tercapainya pembangunan nasional dalam mewujudkan masyarakat yang adil, makmur, dan sejahtera berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

REALITAS PERTANGGUNGJAWABAN UANG RAKYAT DI INDONESIA

DOMINASI PENDAPATAN BERSUMBER DARI PAJAK

Sumber dan penggunaan uang negara setiap tahunnya dapat tergambarkan dari APBN/APBD. Dalam APBN/APBD, baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah ditetapkan target jumlah dan sumber-sumber penerimaan negara/daerah yang digambarkan dalam anggaran pendapatan negara/daerah dan penerimaan pembiayaan, sedangkan penggunaan uang negara tersebut tergambarkan pada program-program atau kegiatan yang akan dilakukan oleh pemerintah dalam anggaran belanja negara/daerah dan pengeluaran pembiayaan untuk jangka waktu 1 (satu) tahun.

Pada Pemerintah Pusat, penerimaan negara di dominasi oleh penerimaan pajak yang bersumber dari rakyat. Ketergantungan pemerintah terhadap iuran rakyat tersebut tergambarkan pada komposisi pendapatan negara setiap tahunnya. Misalnya dalam UU No. 10/2010 tentang APBN Tahun Anggaran 2011, dinyatakan bahwa dari keseluruhan rencana pendapatan negara yang sebesar Rp 1.104,9 triliun pada tahun 2011, sekitar 76,96% atau Rp 850,3 triliun ditargetkan bersumber dari pendapatan perpajakan, sementara sisanya sekitar Rp. 250,9 triliun atau 22,71% bersumber dari PNBP dan Rp. 3,7 triliun atau 0,33% bersumber dari pendapatan hibah. Hal ini juga terjadi pada APBN tahun 2012 sebagaimana tertuang dalam UU No. 22/2011 tentang APBN Tahun Anggaran 2012, yang mana Pendapatan perpajakan ditargetkan sekitar 78,74% atau sebesar Rp. 1.032,6 triliun.

Ketergantungan pendanaan yang bersumber dari pajak tidak hanya terjadi pada Pemerintah Pusat atau dalam pendapatan pada APBN saja, namun juga dialami oleh seluruh Pemerintah Daerah yang tergambarkan dalam Pendapatan Asli Daerah (PAD). Hal ini terlihat dari besarnya proporsi pendapatan yang bersumber dari pajak daerah dalam APBD pemerintah daerah di Indonesia dibandingkan dengan Pendapatan Asli Daerah (PAD) lainnya, seperti Pendapatan retribusi daerah, hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan dan lain-lain PAD yang sah.

Disatu sisi, besarnya proporsi pendapatan negara/daerah yang bersumber dari pajak merupakan gambaran pertumbuhan ekonomi dan peningkatan kesejahteraan rakyat. Karena jumlah pajak yang diterima oleh Pemerintah bersumber dari pendapatan rakyat dan aktivitas ekonomi dalam masyarakat, sehingga hal ini dapat diartikan bahwa semakin meningkat pendapatan pajak yang diterima oleh pemerintah maka semakin meningkat pula pendapatan rakyat dan pertumbuhan ekonomi masyarakat. Namun, disisi lain, dengan meningkatnya target pendapatan pajak negara/daerah dapat pula diartikan bahwa beban yang ditanggung oleh rakyat akan semakin meningkat. Hal ini terjadi jika upaya peningkatan penerimaan pajak tersebut dibarengi dengan perluasan/ ekstensifikasi objek pajak.

Oleh karena itu, peningkatan pendapatan negara/daerah yang bersumber dari pajak tidak dapat sepenuhnya diartikan sebagai cerminan dari pertumbuhan ekonomi dan peningkatan kesejahteraan rakyat. Bisa saja peningkatan pajak tersebut mengakibatkan rakyat semakin terbebani dan terpuruk kesejahteraannya. Dalam kenyataannya, peningkatan pajak di Indonesia lebih cenderung mengarah pada usaha ekstensifikasi pajak, karena semakin hari semakin beragam pajak yang harus ditanggung oleh rakyat sebagai konsumen. Bahkan jika ditelusuri lebih jauh lagi, pajak telah dikenakan pada hampir seluruh aktivitas masyarakat, mulai dari pembelian barang sampai kepada kepemilikan barang. Misalnya saja ketika seseorang membeli barang, seperti mobil atau motor, orang tersebut harus membayar pajak pertambahan nilai (PPN). Begitupula nantinya ketika mobil/motor tersebut telah dimiliki, setiap tahun orang tersebut tetap harus membayar pajak kendaraan bermotor (PKB). Belum lagi ketika motor/mobil tersebut mengalami kerusakan, pada saat pemilik melakukan pembelian onderdil/suku cadang yang baru, akan kembali membayar pajak pada saat pembelian tersebut. Hal ini membuktikan bahwa rakyat tidak akan pernah terlepas dari kewajiban membayar pajak.

Sebagai warga negara yang baik, rakyat harus selalu patuh dan tunduk terhadap ketentuan yang telah ditetapkan pemerintah, termasuk dalam membayar pajak secara tepat waktu dan tepat jumlahnya. Untuk itu, apapun ketentuan tentang pajak yang ditetapkan oleh Pemerintah, rakyat harus senantiasa patuh terhadap ketentuan tersebut. Namun, Pemerintah tidak bisa hanya mengandalkan pendapatan yang bersumber dari pajak semata, Pemerintah juga harus bisa mengoptimalkan pendapatan yang bersumber dari pemanfaatan Sumber Daya Alam dan laba BUMN/BUMD, sehingga rakyat tidak terbebani dengan iuran yang tidak semestinya mereka tanggung.

Sehubungan dengan permasalahan pajak ini, jika pemerintah setiap tahun tetap mengupayakan peningkatan pendapatan yang bersumber dari pajak negara/daerah maka pemerintah harus menggerakkan pertumbuhan perekonomian rakyat terlebih dahulu, pembangunan harus diarahkan pada peningkatan pendapatan dan kesejahteraan rakyat termasuk penyediaan fasilitas umum dan pemberian pelayanan secara memadai.

KETIDAKEFEKTIFAN DAN KETIDAKEFISIENAN

Ketidakefektifan dan ketidakefisienan merupakan indikasi dari penyimpangan, tidak akuratnya perhitungan belanja atau tidak tepatnya penggunaan uang negara dan belanja pemerintah. Ketidakefektifan berorientasi pada pencapaian hasil (outcome), yaitu adanya kegiatan yang tidak memberikan manfaat atau hasil yang direncanakan, serta fungsi pemerintahan yang tidak optimal sehingga tujuan pemerintah tidak tercapai. Sedangkan ketidakefisienan merupakan penggunaan input dengan harga atau kuantitas/kualitas yang lebih tinggi dari standar, kuantitas/kualitas yang melebihi kebutuhan, dan harga yang lebih mahal dibandingkan dengan pengadaan barang/jasa serupa pada waktu yang sama.

Pada umumnya kasus-kasus ketidakefektifan yang terjadi pada lingkungan pemerintahan yaitu adanya penggunaan anggaran belanja yang tidak tepat sasaran/tidak sesuai peruntukkan, pemanfaatan barang/jasa dilakukan tidak sesuai dengan rencana yang ditetapkan, barang yang dibeli belum/tidak dapat dimanfaatkan, pelaksanaan kegiatan terlambat/terhambat sehingga mempengaruhi pencapaian tujuan organisasi, dan pelayanan kepada masyarakat yang tidak optimal. Hal ini terjadi karena kelalaian pejabat yang bertanggung jawab, tidak cermat dalam merencanakan dan melaksanakan kegiatan, tidak mempedomani ketentuan yang berlaku serta lemahnya pengawasan dan pengendalian kegiatan.

Sementara itu, kasus-kasus ketidakefisienan pada umumnya terjadi diakibatkan karena pengadaan barang/jasa yang melebihi kebutuhan atau tidak sesuai dengan standar dan adanya pemborosan keuangan negara atau kemahalan harga pada saat penyusunan anggaran (APBN/APBD). Penyebabnya hampir sama dengan kasus-kasus ketidakefektifan, diantaranya diakibatkan kelalaian dalam perencanaan dan penganggaran program/kegiatan atau belanja.

Ketidakefektifan dan ketidakefisienan ini selain berdampak pada tidak dapat terserapnya uang rakyat secara optimal menunjang pelaksanaan fungsi pemerintahan dalam melayani masyarakat, juga mengakibatkan pembangunan nasional tidak sesuai dengan kebutuhan masyarakat, sehingga tidak dapat mendorong pertumbuhan ekonomi dan peningkatan kesejahteraan rakyat. Untuk itu, agar penggunaan uang rakyat dapat dilakukan secara efektif dan efisien maka pemerintah harus senantiasa membuat perencanaan yang matang, berkelanjutan dan sesuai dengan kebutuhan, penganggaran yang sesuai dengan standar biaya/harga yang berlaku, pelaksanaan yang sesuai dengan ketentuan atau peraturan perundang-undangan, pengawasan dan pengendalian yang memadai serta harus memiliki pejabat dan aparat pemerintah yang berkomitmen untuk memberikan pelayanan secara optimal kepada masyarakat.

KORUPSI, KOLUSI DAN NEPOTISME

Korupsi, Kolusi dan Nepotisme (KKN) merupakan suatu hal yang tidak asing lagi bagi bangsa Indonesia saat ini. Hampir setiap hari dan di setiap media massa baik cetak maupun elektronik memberitakan tentang kasus KKN yang dilakukan oleh pejabat negara dan aparat pemerintahan baik dilakukan secara sendiri-sendiri maupun bersama-sama atau oleh kelompok tertentu. Yang memprihatinkan dari fenomena ini adalah ternyata kasus korupsi dan kolusi di Indonesia tidak hanya dilakukan oleh pihak eksekutif (pejabat dan aparat pemerintah) saja, namun juga telah melibatkan pihak legislatif (Anggota DPR/DPRD), bahkan sampai kepada aparat yudikatif (penegak hukum, seperti polisi, jaksa dan hakim).

Korupsi adalah bagian gejala sosial yang masuk dalam klasifikasi menyimpang, karena merupakan suatu aksi tindak dan perilaku sosial yang merugikan individu lain dalam masyarakat, menghilangkan kesepakatan bersama yang berdasar pada keadilan, serta pembunuhan karakter terhadap individu itu sendiri. Makna korupsi, sebagai suatu tindakan amoral, tidak memihak kepentingan bersama (egois), mengabaikan etika dan melanggar aturan hukum, termasuk melanggar aturan agama. Sementara itu, kolusi adalah suatu kerja sama secara melawan hukum antar penyelenggara Negara dan pihak lain yang merugikan orang lain, masyarakat, dan atau Negara.
Sedangkan nepotisme adalah tindakan atau perbuatan yang menguntungkan kepentingan keluarganya atau kroninya di atas kepentingan masyarakat, bangsa dan Negara. Baik korupsi, kolusi maupun nepotisme merupakan perbuatan yang melanggar hukum dan salah satu wujud dari pengelolaan uang rakyat yang tidak bertanggungjawab.

Pembangunan Nasional bertujuan mewujudkan manusia Indonesia seutuhnya dan masyarakat Indonesia seluruhnya yang adil, makmur, sejahtera, dan tertib berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945. Untuk mewujudkannya, perlu secara terus menerus ditingkatkan usaha-usaha pencegahan dan pemberantasan tindak pidana KKN pada umumnya serta tindak pidana korupsi pada khususnya. Karena tidak hanya dapat menghambat laju pembangunan nasional, namun juga dapat merugikan keuangan negara pada khususnya serta kesejahteraan rakyat pada umumnya.

Khususnya dalam rangka menggalakkan upaya pemberantasan dan pencegahan tindak pidana KKN di Indonesia, sejak tahun 1999 telah dikeluarkan UU Nomor 31 Tahun 2009 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Lahirnya UU ini juga merupakan dasar terbentuknya Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), yang diharapkan mampu memenuhi dan mengantisipasi perkembangan kebutuhan hukum masyarakat dalam rangka mencegah dan memberantas secara lebih efektif setiap bentuk tindak pidana korupsi yang sudah sangat memperihatinkan dan meresahkan masyarakat ini.

Penyebab terjadinya KKN sangatlah beragam, mulai diakibatkan karena lemah dan rumitnya peraturan perundang-undangan, lemahnya moral pejabat atau aparat pemerintah dan penegak hukum, tekanan ekonomi atau gaji yang rendah, lemahnya pengendalian dan pengawasan, sampai kepada faktor kebiasaan dan sosial. Untuk menghilangkan kebiasaan buruk ini maka tidak cukup hanya dengan melakukan pemberantasan korupsi saja, namun juga harus diikuti dengan upaya pencegahan, agar praktik KKN tidak semakin merajalela di Indonesia. Upaya pencegahan KKN harus dilakukan sejak dini dan perlu melibatkan partisipasi aktif dari masyarakat umum. Sejak dini baik pelajar maupun mahasiswa perlu diperkenalkan tentang KKN dan dampak buruknya terhadap kesejahteraan rakyat, serta upaya-upaya pencegahannya, termasuk peran serta masyarakat dalam mencegah semakin meluasnya praktik KKN di Indonesia.

Masyarakat mempunyai hak dan tanggung jawab dalam upaya pencegahan dan pemberantasan tindak pidana KKN, namun harus dilaksanakan dengan berpegang teguh pada asas-asas atau ketentuan yang diatur dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku dan dengan menaati norma agama dan norma sosial lainnya. Dalam hal ini, masyarakat berhak mencari, memperoleh, dan memberikan informasi adanya dugaan telah terjadi tindak pidana KKN kepada aparat penegak hukum, selain itu, bagi mereka yang telah mengungkapkan adanya praktek KKN, selain berhak untuk mendapatkan perlindungan hukum juga seharusnya diberikan penghargaan oleh Pemerintah.

TIDAK MAKSIMALNYA FUNGSI AKUNTANSI

Keberadaan akuntansi dalam sektor pemerintahan di Indonesia mulai terlihat sejak diberlakukannya UU No. 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara, khususnya sebagaimana yang tercantum dalam pasal 30-32. Ketentuan tersebut memberikan perubahan mendasar dalam pertanggungjawaban penyelenggaraan kegiatan pemerintahan yaitu dengan diwajibkannya Presiden/Kepala Daerah untuk menyampaikan Laporan pertanggungjawaban pelaksanaan Anggaran Pendapatan Belanja Negara/Daerah (APBN/APBD) kepada DPR/DPRD berupa laporan keuangan yang telah diperiksa oleh BPK selambat-lambatnya 6 bulan setelah tahun anggaran berakhir, disajikan berdasarkan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP), dengan lampiran laporan keuangan perusahaan negara/daerah.

Dengan adanya akuntansi dalam pemerintahan, setidaknya memberikan angin segar dan secuil harapan atas terwujudnya good governance penyelenggaraan negara di Indonesia, khususnya berkaitan dengan pengelolaan keuangan negara. Namun, selama 7 (tujuh) tahun terakhir ini, harapan atas berfungsinya akuntansi dalam rangka mengurangi korupsi dan kolusi, meningkatkan efisiensi dan efektifitas serta mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara ternyata masih belum dapat menunjukkan kontribusinya secara maksimal.

Fungsi akuntansi yang semestinya dapat berperan mengefektifkan setiap tahapan pengelolaan keuangan negara belum dapat dimaksimalkan, pada tahapan perencanaan dan penganggaran misalnya, masih ditemukan tidak adanya skala prioritas yang terumuskan secara tegas dalam proses pengelolaan keuangan publik, ketidakterpaduan antara rencana kegiatan dengan kapasitas sumber daya yang dimiliki, maraknya irasionalitas pembiayaan kegiatan pemerintah, rendahnya efektivitas dan efisiensi penggunaan keuangan publik, anggaran pendapatan negara/daerah yang underestimate dan kesalahan dalam penyajian laporan keuangan yang diakibatkan karena kekeliruan dalam menetapkan pos anggaran.

Pada tahapan pelaksanaan juga demikian, masih ditemukan adanya transaksi keuangan yang tidak didukung bukti yang cukup, penggunaan langsung atas pendapatan negara/daerah, ketidakhandalan data aset dan persediaan, terjadinya kesalahan pencatatan transaksi, ketidaktepatan penggunaan anggaran, kehilangan dana/barang, ketidaksesuaian data antara satu pihak dengan pihak lainnya serta keterlambatan penyusunan laporan keuangan. Sedangkan dalam tahapan pengawasan, temuan hasil pengawasan yang sering disembunyikan oleh para pejabat masih sering dijumpai, mengakibatkan peran aparat pengawasan intern pemerintah belum efektif dalam menciptakan early warning system.

Fenomena ini mengindikasikan fungsi akuntansi sebagai alat perencanaan, pengendalian dan dasar pengambilan keputusan belum difungsikan secara maksimal. Hal ini diperparah lagi dengan kebiasaan melakukan meniru sistem dan prosedur pengelolaan keuangan, termasuk sistem pengendalian intern pemerintah (SPIP), yang mana karena penyusunannya tidak didasarkan pada informasi yang relevan dan andal, pemikiran realistik dan objektif, pertimbangan aspek biaya dan manfaat (cost and benefit), ketersediaan sumber daya manusia dan infrastruktur teknologi informasi serta kondisi geografis dan budaya masyarakat, mengakibatkan dalam tataran pelaksanaannya selalu mengalami kendala, bahkan di beberapa daerah sistem tersebut sulit untuk diimplementasikan, sehingga berdampak pada tidak berfungsinya akuntansi secara maksimal dalam mengefektifkan dan mengefisienkan penganggaran, pelaksanaan dan pengawasan APBN/APBD.

Faktor utama yang mengakibatkan belum maksimalnya fungsi akuntansi di dalam lingkup pemerintahan selama ini dikarenakan proses transformasi akuntansi sektor publik di Indonesia belum sepenuhnya diikuti dengan pembentukan pola pikir (mindset) yang sesuai atas fungsi akuntansi dalam organisasi pemerintahan oleh sebagian penentu kebijakan mulai dari Presiden, Menteri, Gubernur, Bupati/Walikota sampai kepada wakil rakyat di DPR dan DPRD. Selain itu, aparat pemerintah juga belum sepenuhnya memahami akuntansi secara komprehensif, sehingga belum dapat memaksimalkan fungsi akuntansi dalam menunjang efektifitas dan efisiensi pelaksanaan tugasnya masing-masing dan belum dapat menjadikan informasi akuntansi sebagai dasar pengambilan keputusan.

Tidak berfungsinya akuntansi secara maksimal dalam pemerintahan tersebut mengakibatkan pertanggungjawaban uang rakyat belum dapat dilakukan secara maksimal. Informasi yang disajikan dalam laporan keuangan pemerintah sebagai alat pertanggungjawaban pemerintah belum mampu memberikan informasi yang andal dan relevan kepada rakyat atas penerimaan dan penggunaan uang rakyat yang dipercayakan kepada pemerintah, sehingga rakyatpun tidak dapat menilai kinerja pemerintah secara tepat. Selain itu, dengan tidak maksimalnya fungsi akuntansi juga dapat mengakibatkan perencanaan dan penganggaran yang dilakukan oleh Pemerintah menjadi tidak akurat, sehingga memicu terjadinya ketidakefektifan dan ketidakefisienan, yang berujung pada praktik KKN yang semakin terbuka lebar akibat tidak berfungsinya akuntansi dalam pengendalian dan pengawasan.

MEMAHAMI LAPORAN KEUANGAN PEMERINTAH: CARA RAKYAT MENILAI

Bentuk Pertanggungjawaban APBN/APBD atau Pengelolaan Keuangan Negara baik yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat maupun Pemerintah Daerah adalah berupa penyajian Laporan Keuangan Pemerintah yang telah diperiksa oleh BPK untuk menjamin relevansi dan keandalan informasi-informasi yang disajikan didalamnya. Setelah disampaikan kepada lembaga perwakilan (DPR/DPRD), Laporan Keuangan Pemerintah ini selanjutnya dipublikasikan kepada rakyat sebagai pengguna laporan keuangan sekaligus pemilik dana yang digunakan oleh pemerintah tersebut.

Laporan keuangan pemerintah ini kemudian akan dibaca, dinterpretasikan dan digunakan sebagai dasar rakyat menilai kinerja pemerintah, khususnya dalam menyelenggarakan fungsi pemerintahan, termasuk mengelola keuangan negara/daerah. Untuk melakukan penilaian terhadap pertanggungjawaban uang rakyat inilah, rakyat harus memahami seluk beluk tentang laporan keuangan pemerintah.

Pemahaman yang memadai dan komprehensif terhadap laporan keuangan pemerintah hanya bisa didapatkan jika rakyat memahami beberapa hal yang berkaitan dengan laporan keuangan pemerintah, yaitu sebagai berikut:

1. Peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pertanggunjawaban keuangan negara dan laporan keuangan pemerintah.
2. Standar Akuntansi Pemerintah (SAP) sebagai dasar penyusunan dan penyajian laporan keuangan pemerintah.
3. Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) sebagai dasar pemerintah dalam menyelenggarakan kegiatan/program, mulai dari perencanaan, pelaksanaan kegiatan, pengawasan, sampai dengan pertanggungjawaban.
4. Komponen-komponen laporan keuangan pemerintah, seperti: tujuan, manfaat dan isi/pos-pos dari setiap komponen laporan keuangan tersebut.
5. Hasil analisis laporan keuangan pemerintah yang dapat menjabarkan lebih seksama seluruh informasi yang tersedia dalam laporan keuangan secara andal dan lengkap, khususnya yang berkaitan dengan kinerja pemerintah dalam mengelola keuangan negara.

Dokumen yang dapat digunakan masyarakat untuk menilai kinerja Pemerintah dalam mempertanggungjawabkan uang rakyat secara lengkap dan akurat adalah bersumber dari Laporan Hasil Pemeriksaan (LHP) atas laporan keuangan pemeriksaan yang diterbitkan oleh BPK, karena dalam LHP tersebut selain memberikan informasi tentang seluruh komponen laporan keuangan pemerintah, juga dilampirkan temuan-temuan hasil pemeriksaan secara mendetail baik yang berkenaan dengan penyusunan dan pelaksanaan APBN/APBD, penyajian laporan keuangan Pemerintah, penerapan SPIP maupun ketidakpatuhan terhadap peraturan perundang-perundangan, yang mana setiap temuan tersebut dijelaskan penyebab dan akibatnya masing-masing, termasuk rekomendasi untuk perbaikan maupun penyelesaian temuan-temuan tersebut.

Walaupun laporan keuangan pemerintah merupakan wujud dari pertanggungjawaban Pejabat Presiden/Gubernur/Bupati/Walikota terhadap rakyatnya, agar didapatkan hasil penilaian yang objektif, rakyat harus melepaskan kepentingan-kepentingan pribadi maupun kelompok dalam melakukan penilaian terhadap laporan keuangan pemerintah. Ketika rakyat melakukan penilaian, tidak bisa berfokus pada siapa yang menjadi pejabatnya, namun harus dilakukan untuk menilai apa saja yang telah dilakukan pemerintah dalam menjalankan amanat rakyat, siapapun pejabatnya.

KOMPONEN LAPORAN KEUANGAN PEMERINTAH (Berbasis Akrual)

Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 71 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP), Komponen-komponen yang terdapat dalam satu set laporan keuangan berbasis akrual terdiri dari laporan pelaksanaan anggaran (budgetary reports) dan laporan finansial, yang jika diuraikan adalah sebagai berikut:

1. Laporan Realisasi Anggaran;
2. Laporan  Perubahan Saldo Anggaran Lebih;
3. Laporan  Operasional;
4. Laporan Perubahan Ekuitas;
5. Neraca;
6. Laporan Arus Kas;
7. Catatan atas  Laporan Keuangan.

Laporan pelaksanaan anggaran adalah Laporan Realisasi Anggaran dan Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih, sedangkan yang termasuk laporan finansial adalah Laporan Operasional, Laporan Perubahan Ekuitas, Neraca dan Laporan Arus Kas. Komponen-komponen laporan keuangan tersebut disajikan oleh setiap entitas pelaporan, kecuali Laporan Arus Kas yang hanya disajikan oleh entitas yang mempunyai fungsi perbendaharaan umum, dan Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih yang hanya disajikan oleh Bendahara Umum Negara dan entitas pelaporan yang menyusun laporan keuangan konsolidasinya.

A.    LAPORAN REALISASI ANGGARAN

Laporan Realisasi Anggaran (LRA) menyediakan informasi mengenai anggaran dan realisasi pendapatan-LRA, belanja, transfer, surplus/defisit-LRA, dan pembiayaan dari suatu entitas pelaporan. Informasi tersebut berguna bagi para pengguna laporan dalam mengevaluasi keputusan mengenai alokasi sumber-sumber daya ekonomi, akuntabilitas dan ketaatan entitas pelaporan terhadap anggaran karena menyediakan informasi-informasi sebagai berikut:

1. Informasi mengenai sumber, alokasi, dan penggunaan sumber daya ekonomi;
2. Informasi mengenai realisasi anggaran secara menyeluruh yang berguna dalam mengevaluasi kinerja pemerintah dalam hal efisiensi dan efektivitas  penggunaan anggaran.

LRA menyediakan informasi yang berguna dalam memprediksi sumber daya ekonomi yang akan diterima untuk mendanai kegiatan pemerintah pusat dan daerah dalam periode mendatang dengan cara menyajikan laporan secara komparatif. Selain itu, LRA juga dapat menyediakan informasi kepada para pengguna laporan keuangan pemerintah tentang indikasi perolehan dan penggunaan sumber daya ekonomi dalam penyelenggaraan fungsi pemerintahan, sehingga dapat menilai apakah suatu kegiatan/program telah dilaksanakan secara efisien, efektif, dan hemat, sesuai dengan anggarannya (APBN/APBD), dan sesuai dengan peraturan perundang-undangan.

Setiap komponen dalam LRA dijelaskan lebih lanjut dalam Catatan atas Laporan Keuangan. Penjelasan tersebut memuat hal-hal yang mempengaruhi pelaksanaan anggaran seperti kebijakan fiskal dan moneter, sebab-sebab terjadinya perbedaan yang material antara anggaran dan realisasinya, serta daftar-daftar yang merinci lebih lanjut atas angka-angka yang dianggap perlu untuk dijelaskan. Namun dari segi struktur, LRA Pemerintah Pusat, Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota memiliki struktur yang berbeda. Perbedaan ini lebih diakibatkan karena adanya perbedaan sumber pendapatan pada pemerintah pusat, Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota.

Penyusunan dan penyajian LRA didasarkan pada akuntansi anggaran, akuntansi pendapatan-LRA, akuntansi belanja, akuntansi surplus/ defisit, akuntansi pembiayaan dan akuntansi sisa lebih/kurang pembiayaan anggaran (SiLPA/SiKPA), yang mana berdasar pada basis kas.

1.      Akuntansi Anggaran

Salah satu perbedaan utama akuntansi pemerintahan dengan akuntansi perusahaan komersial terletak pada akuntansi anggaran. Dalam pemerintahan, pencatatan telah dimulai pada saat anggaran (APBN/APBD) disahkan dan dialokasikan.

Akuntansi anggaran merupakan teknik pertanggungjawaban dan pengendalian manajemen yang digunakan untuk membantu pengelolaan pendapatan, belanja, transfer, dan pembiayaan. Akuntansi anggaran diselenggarakan sesuai dengan struktur anggaran yang terdiri dari anggaran pendapatan, belanja, dan pembiayaan.

Anggaran pendapatan meliputi estimasi pendapatan yang dijabarkan menjadi alokasi estimasi pendapatan. Anggaran belanja terdiri dari apropriasi yang dijabarkan menjadi otorisasi kredit anggaran (allotment). Anggaran pembiayaan terdiri dari penerimaan pembiayaan dan pengeluaran pembiayaan.

2.      Akuntansi Pendapatan-LRA

Pendapatan negara/daerah merupakan iuran rakyat yang diamanatkan kepada Pemerintah, sehingga akuntansi pendapatan-LRA disusun untuk memenuhi kebutuhan pertanggungjawaban sesuai dengan ketentuan dan untuk keperluan pengendalian bagi manajemen pemerintah pusat dan daerah.

Pendapatan-LRA diakui pada saat uang diterima pada Rekening Kas Umum Negara/Daerah, yang mana pencatatan pendapatan-LRA dilaksanakan berdasarkan azas bruto, yaitu mencatat jumlah bruto penerimaan, dan tidak mencatat jumlah netonya (setelah dikompensasikan dengan pengeluaran), namun ketika biaya atas pendapatan tersebut bersifat variabel dan tidak dapat dianggarkan terlebih dahulu dikarenakan proses belum selesai, maka dapat mencatat nilai netonya.

Pemerintah mungkin saja melakukan kekeliruan dalam menghitung tagihan pendapatan yang mengakibatkan kelebihan penerimaan pendapatan, jika hal ini terjadi maka pemerintah harus mengembalikan pendapatan tersebut. Pengembalian yang sifatnya sistemik (normal) dan berulang (recurring) terjadi atas penerimaan pendapatan-LRA pada periode penerimaan (tahun anggaran berjalan) maupun pada periode sebelumnya (tahun anggaran sebelumnya) dibukukan sebagai pengurang pendapatan-LRA. Namun, untuk koreksi dan pengembalian yang sifatnya tidak berulang (non-recurring) atas penerimaan pendapatan-LRA yang terjadi pada periode penerimaan pendapatan-LRA dibukukan sebagai pengurang pendapatan-LRA pada periode yang sama. Sedangkan untuk Koreksi dan pengembalian yang sifatnya tidak berulang (non-recurring) atas penerimaan pendapatan-LRA yang terjadi pada periode sebelumnya dibukukan sebagai pengurang Saldo Anggaran Lebih pada periode ditemukannya koreksi dan pengembalian tersebut.

3.      Akuntansi Belanja

Akuntansi belanja disusun selain untuk memenuhi kebutuhan pertanggungjawaban sesuai dengan ketentuan, juga dapat dikembangkan untuk keperluan pengendalian bagi manajemen untuk mengukur efektivitas dan efisiensi belanja tersebut. Pengeluaran untuk belanja dapat dilakukan dengan 2 cara, yaitu secara langsung dikeluarkan oleh Bendahara Umum Negara/Daerah (BUN/BUD), atau melalui bendahara pengeluaran. Jika pengeluaran dilakukan oleh BUN/BUD maka belanja diakui pada saat terjadinya pengeluaran dari Rekening Kas Umum Negara/Daerah, sedangkan jika pengeluaran melalui bendahara pengeluaran maka pengakuan belanja dilakukan pada saat pertanggungjawaban atas pengeluaran tersebut disahkan oleh unit yang mempunyai fungsi perbendaharaan.

Jika terjadi kekeliruan dalam pengeluaran belanja maka koreksi atas  pengeluaran belanja (penerimaan kembali belanja) yang terjadi pada periode pengeluaran belanja dibukukan sebagai pengurang belanja pada periode yang sama. Apabila diterima pada periode berikutnya, koreksi atas pengeluaran belanja dibukukan dalam pendapatan-LRA dalam pos pendapatan lain-lain-LRA.

4.      Akuntansi Surplus/Defisit-LRA

Selisih antara pendapatan-LRA dan belanja selama satu periode pelaporan dicatat dalam pos Surplus/Defisit-LRA. Surplus-LRA terjadi jika jumlah pendapatan-LRA selama suatu periode lebih besar daripada jumlah belanja pada periode tersebut, begitupula sebaliknya, defisit-LRA terjadi jika jumlah pendapatan-LRA lebih kecil dari jumlah belanja selama satu periode pelaporan tersebut.

5.      Akuntansi Pembiayaan

Pembiayaan (financing) adalah seluruh transaksi keuangan pemerintah, baik penerimaan maupun pengeluaran, yang perlu dibayar atau akan diterima kembali, yang dalam penganggaran pemerintah terutama dimaksudkan untuk menutup defisit dan atau memanfaatkan surplus anggaran. Penerimaan pembiayaan antara lain dapat berasal dari pinjaman, dan hasil privatisasi BUMN/BUMD. Sementara, pengeluaran pembiayaan antara lain digunakan untuk pembayaran kembali pokok pinjaman, pemberian pinjaman kepada entitas lain, dan penyertaan modal oleh pemerintah di BUMN/BUMD.

Penerimaan pembiayaan diakui pada saat uang diterima pada Rekening Kas Umum Negara/Daerah, dan dicatat berdasarkan azas bruto. Sedangkan Pengeluaran pembiayaan diakui pada saat dikeluarkan dari Rekening Kas  Umum Negara/Daerah.

6.      Akuntansi Sisa Lebih/Kurang Pembiayaan Anggaran (SiLPA/SiKPA)

SiLPA/SiKPA adalah selisih lebih/kurang antara realisasi penerimaan dan pengeluaran selama satu periode pelaporan atau selisih lebih/kurang antara realisasi pendapatan-LRA dan penerimaan pembiayaan dengan belanja dan pengeluaran pembiayaan selama satu periode pelaporan. Nilai SilPA/SiKPA pada akhir periode pelaporan inilah yang nantinya dipindahkan ke Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih.

Apabila dalam LRA terdapat transaksi mata uang asing maka harus dicatat/dibukukan dalam mata uang rupiah atau dikonversi terlebih ke rupiah.

B.     LAPORAN PERUBAHAN SALDO ANGGARAN LEBIH

Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih (LP-SAL) menyajikan pos-pos berikut, yaitu: saldo anggaran lebih awal (saldo tahun sebelumnya), penggunaan saldo anggaran lebih, Sisa Lebih/Kurang Pembiayaan Anggaran (SILPA/SIKPA) tahun berjalan, koreksi kesalahan pembukuan tahun sebelumnya, lain-lain dan Saldo anggaran lebih akhir untuk periode berjalan. Pos-pos tersebut disajikan secara komparatif dengan periode sebelumnya.

LP-SAL dimaksudkan untuk memberikan ringkasan atas pemanfaatan saldo anggaran dan pembiayaan pemerintah, sehingga suatu entitas pelaporan harus menyajikan rincian lebih lanjut dari unsur-unsur yang terdapat dalam LP-SAL dalam Catatan atas Laporan Keuangan.  Struktur LP-SAL baik pada Pemerintah Pusat, Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota tidak memiliki perbedaan.

C.    LAPORAN OPERASIONAL

Laporan Operasional (LO) menyediakan informasi mengenai seluruh kegiatan operasional keuangan entitas pelaporan yang tercerminkan dalam pendapatan-LO, beban, dan surplus/defisit operasional dari suatu entitas pelaporan yang penyajiannya disandingkan dengan periode sebelumnya.

Pengguna laporan membutuhkan Laporan Operasional dalam mengevaluasi pendapatan-LO dan beban untuk menjalankan suatu unit atau seluruh entitas pemerintahan. Berkaitan dengan kebutuhan pengguna tersebut, Laporan Operasional menyediakan informasi sebagai berikut:

1. Mengenai  besarnya beban yang harus ditanggung oleh pemerintah untuk menjalankan pelayanan;
2. Mengenai operasi keuangan secara menyeluruh yang berguna dalam mengevaluasi kinerja pemerintah dalam hal efisiensi, efektivitas, dan kehematan perolehan dan penggunaan sumber daya ekonomi;
3. Yang berguna dalam memprediksi pendapatan-LO yang akan diterima untuk mendanai kegiatan pemerintah pusat dan daerah dalam periode mendatang dengan cara menyajikan laporan secara komparatif;
4. Mengenai penurunan ekuitas (bila defisit operasional), dan peningkatan ekuitas (bila surplus operasional).

Laporan Operasional disusun untuk melengkapi pelaporan dari siklus akuntansi berbasis akrual (full accrual accounting cycle) sehingga penyusunan Laporan Operasional, Laporan Perubahan Ekuitas, dan Neraca mempunyai keterkaitan yang dapat dipertanggungjawabkan.

Dalam hubungannya dengan laporan operasional, kegiatan operasional suatu entitas pelaporan dapat dianalisis menurut klasifikasi ekonomi atau klasifikasi fungsi/program untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Laporan operasional yang dianalisis menurut suatu klasifikasi ekonomi, beban-beban dikelompokkan menurut klasifikasi ekonomi (sebagai contoh beban penyusutan/amortisasi, beban alat tulis kantor, beban transportasi, dan beban gaji dan tunjangan pegawai), dan tidak direalokasikan pada berbagai fungsi dalam suatu entitas pelaporan. Metode ini sederhana untuk diaplikasikan dalam kebanyakan entitas kecil karena tidak memerlukan alokasi beban operasional pada berbagai fungsi. Namun jika laporan operasional yang dianalisis menurut klasifikasi fungsi, beban-beban dikelompokkan menurut program atau yang dimaksudkannya. Penyajian laporan ini memberikan informasi yang lebih relevan bagi pemakai dibandingkan dengan laporan menurut klasifikasi ekonomi, walau dalam hal ini pengalokasian beban ke setiap fungsi adakalanya bersifat arbitrer dan atas dasar pertimbangan tertentu.

Dalam memilih penggunaan kedua metode klasifikasi beban tersebut tergantung pada faktor historis dan peraturan perundang-undangan, serta hakikat organisasi. Kedua metode ini dapat memberikan indikasi beban yang mungkin berbeda dengan output entitas pelaporan bersangkutan, baik langsung maupun tidak langsung. Karena penerapan masing-masing metode pada entitas yang berbeda mempunyai kelebihan tersendiri, maka SAP memperbolehkan entitas pelaporan memilih salah satu  metode yang dipandang dapat menyajikan unsur operasi secara layak pada entitas tersebut.

Entitas pelaporan yang mengelompokkan beban menurut klasifikasi fungsi juga harus mengungkapkan tambahan informasi beban menurut klasifikasi ekonomi, antara lain meliputi beban penyusutan/amortisasi, beban  gaji dan tunjangan pegawai, dan beban bunga pinjaman.

Sama halnya dengan LRA, struktur Laporan Operasional Pemerintah Pusat, Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota memiliki perbedaan. Perbedaan struktur tersebut juga diakibatkan karena perbedaan sumber pendapatan pada pemerintah pusat, Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota. Namun, yang membedakan antara LRA dengan LO diantaranya adalah sebagai berikut:

1. Pengelompokan pada LRA terdiri dari pendapatan, belanja, transfer dan pembiayaan, sedangkan pengelompokan pada LO terdiri dari pendapatan dan beban dari kegiatan operasional, surplus/defisit dari kegiatan non operasional dan pos-pos luar biasa.
2. LRA menyajikan pendapatan dan belanja yang berbasis kas, sedangkan LO menyajikan pendapatan dan beban yang berbasis akrual.
3. Akibat dari perbedaan basis akuntansi yang digunakan, Pada LRA, pembelian aset tetap dikategorikan sebagai belanja modal atau pengurang pendapatan, sedangkan pada LO, pembelian aset tetap tidak diakui sebagai pengurang pendapatan.

Struktur LO yang beban-bebannya dikelompokkan menurut klasifikasi ekonomi untuk Pemerintah Pusat, Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Daerah dapat disajikan pada format berikut ini:

D.    LAPORAN PERUBAHAN EKUITAS

Laporan Perubahan Ekuitas menyajikan sekurang-kurangnya pos-pos Ekuitas awal atau ekuitas tahun sebelumnya, Surplus/defisit-LO pada periode bersangkutan dan koreksi-koreksi yang langsung menambah/mengurangi ekuitas, yang antara lain berasal dari dampak kumulatif yang disebabkan oleh perubahan kebijakan akuntansi dan koreksi kesalahan mendasar, misalnya:

1. Koreksi kesalahan mendasar dari persediaan yang terjadi pada periode-periode sebelumnya;
2. Perubahan nilai aset tetap karena revaluasi aset tetap.

Di samping itu, suatu entitas pelaporan juga perlu menyajikan rincian lebih lanjut dari unsur-unsur yang terdapat dalam Laporan Perubahan Ekuitas yang dijelaskan pada Catatan atas Laporan Keuangan.

Struktur Laporan Perubahan Ekuitas baik pada Pemerintah Pusat, Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota tidak memiliki perbedaan.

E.     NERACA

Neraca menggambarkan posisi keuangan suatu entitas pelaporan mengenai aset, kewajiban, dan ekuitas  pada tanggal tertentu. Dalam neraca, setiap entitas mengklasifikasikan asetnya dalam aset lancar dan nonlancar serta mengklasifikasikan kewajibannya menjadi kewajiban jangka pendek dan jangka panjang.

Apabila suatu entitas memiliki aset/barang yang akan digunakan dalam menjalankan kegiatan pemerintahan, dengan adanya klasifikasi terpisah antara aset lancar dan nonlancar dalam neraca maka akan memberikan informasi  mengenai aset/barang yang akan digunakan dalam periode akuntansi berikutnya (aset lancar) dan yang akan digunakan untuk keperluan jangka panjang (aset nonlancar).

Konsekuensi dari penggunaan sistem berbasis akrual pada penyusunan neraca menyebabkan setiap entitas pelaporan harus mengungkapkan setiap pos aset dan kewajiban yang mencakup jumlah-jumlah yang diharapkan akan diterima atau dibayar dalam waktu 12 (dua belas) bulan setelah tanggal pelaporan dan jumlah-jumlah yang diharapkan akan diterima atau dibayar dalam waktu lebih dari 12 (dua belas) bulan.

Informasi tentang tanggal jatuh tempo aset dan kewajiban keuangan bermanfaat untuk menilai likuiditas dan solvabilitas suatu entitas pelaporan. Sedangkan informasi tentang tanggal penyelesaian aset nonkeuangan dan kewajiban seperti persediaan dan cadangan juga bermanfaat untuk mengetahui apakah aset diklasifikasikan sebagai aset lancar dan nonlancar dan kewajiban diklasifikasikan sebagai kewajiban jangka pendek dan jangka panjang.

Neraca setidaknya menyajikan pos-pos berikut: (1) kas dan setara kas; (2) investasi jangka pendek; (3) piutang pajak dan bukan pajak; (4) persediaan; (5) investasi jangka panjang; (6) aset tetap; (7) kewajiban jangka pendek; (8) kewajiban jangka panjang; dan (9) ekuitas.

Pos-pos tersebut disajikan secara komparatif (dipersandingkan) dengan periode sebelumnya. Selain pos-pos tersebut, entitas dapat menyajikan pos-pos lain dalam neraca, sepanjang penyajian tersebut untuk menyajikan secara wajar posisi keuangan suatu entitas dan tidak bertentangan dengan SAP.

Pertimbangan disajikannya pos-pos tambahan secara terpisah dalam neraca didasarkan pada faktor-faktor berikut ini:

1. Sifat, likuiditas, dan materialitas aset;
2. Fungsi pos-pos tersebut dalam entitas pelaporan;
3. Jumlah, sifat, dan jangka waktu kewajiban.

Struktur Neraca Pemerintah Pusat memiliki beberapa perbedaan dibandingkan dengan struktur Neraca Pemerintah Daerah (Provinsi/Kabupaten/ Kota). Perbedaan tersebut diakibatkan karena kepemilikan aset negara berbeda dengan kepemilikan aset di daerah. Aset negara lebih kompleks dibandingkan dengan aset daerah. Salah satu contohnya adalah kas. Kas di Pemerintah Pusat termasuk kas yang ada di Bank Indonesia.

Seperti yang telah dinyatakan sebelumnya bahwa neraca menggambarkan Penyusunan dan penyajian Aset dan kewajiban. Dalam neraca kadang-kadang memiliki dasar pengukuran yang berbeda, tergantung dari sifat dan fungsinya masing-masing. Sebagai contoh, sekelompok aset tetap tertentu dapat dicatat atas dasar biaya perolehan, sedangkan kelompok lainnya dapat dicatat atas dasar nilai wajar yang diestimasikan. Secara garis tentang jenis-jenis aset, kewajiban dan ekuitas serta pengakuan dan pengukurannya pada neraca dapat diuraikan sebagai berikut:

1.      Aset

Aset merupakan sumber daya ekonomi yang dikuasai dan/atau dimiliki oleh pemerintah sebagai akibat dari peristiwa masa lalu dan dari mana manfaat ekonomi dan/atau sosial di masa depan diharapkan dapat diperoleh, baik oleh pemerintah maupun masyarakat, serta dapat diukur dalam satuan uang, termasuk sumber daya nonkeuangan yang diperlukan untuk penyediaan jasa bagi masyarakat umum dan sumber-sumber daya yang dipelihara karena alasan sejarah dan budaya. Dalam neraca aset terbagi atas 2, yaitu:

a.      Aset Lancar

Aset diklasifikasikan sebagai aset lancar jika:

–      Diharapkan segera untuk direalisasikan, dipakai, atau dimiliki untuk dijual dalam waktu 12 (dua belas) bulan sejak tanggal pelaporan,  atau

–      berupa kas dan setara kas.

Aset lancar meliputi kas dan setara kas, investasi jangka pendek, piutang, dan persediaan. Pos-pos investasi jangka pendek antara lain deposito berjangka 3 (tiga) sampai 12 (dua belas) bulan dan surat berharga yang mudah diperjualbelikan. Pos-pos piutang antara lain piutang pajak, retribusi, denda, penjualan angsuran, tuntutan ganti rugi, dan piutang lainnya yang diharapkan diterima dalam waktu 12 (dua belas) bulan setelah tanggal pelaporan. Sedangkan persediaan mencakup barang atau perlengkapan yang dibeli dan disimpan untuk digunakan, misalnya barang pakai habis seperti alat tulis kantor, barang tak habis pakai seperti komponen peralatan dan pipa, dan barang bekas pakai seperti komponen bekas.

b.     Aset Nonlancar

Aset nonlancar merupakan aset pemerintah yang penggunaannya diharapkan melebihi satu periode pelaporan (1 tahun), terdiri dari aset yang bersifat jangka panjang dan aset tak berwujud, serta aset yang digunakan secara langsung atau tidak langsung untuk kegiatan pemerintah maupun yang digunakan oleh masyarakat umum. Untuk mempermudah pemahaman atas pos-pos aset nonlancar yang disajikan di neraca, aset nonlancar diklasifikasikan menjadi investasi jangka panjang, aset tetap, dana cadangan, dan aset lainnya.

Investasi jangka panjang adalah investasi yang dimaksudkan untuk dimiliki selama lebih dari 12 (dua belas) bulan, yang berupa investasi nonpermanen dan investasi permanen. Investasi nonpermanen adalah investasi jangka panjang yang dimaksudkan untuk dimiliki secara tidak berkelanjutan, seperti: Investasi dalam Surat Utang Negara (SUN) dan penanaman modal dalam proyek pembangunan yang dapat dialihkan kepada fihak ketiga. Sedangkan investasi permanen adalah investasi jangka panjang yang dimaksudkan untuk dimiliki secara berkelanjutan, seperti: Penyertaan Modal Pemerintah pada BUMN/BUMD, badan internasional dan badan hukum lainnya bukan milik negara.

Aset tetap adalah aset berwujud yang mempunyai masa manfaat lebih dari dua belas bulan untuk digunakan dalam kegiatan pemerintah atau dimanfaatkan oleh masyarakat umum. Aset tetap terdiri dari: a) Tanah; b) Peralatan dan mesin; c) Gedung dan bangunan; d) Jalan, irigasi, dan jaringan; e) Aset tetap lainnya; dan f) Konstruksi dalam pengerjaan.

Dana Cadangan adalah dana yang disisihkan untuk menampung kebutuhan yang memerlukan dana relatif besar yang tidak dapat dipenuhi dalam satu tahun anggaran. Dana cadangan dirinci menurut tujuan pembentukannya.

Aset nonlancar lainnya diklasifikasikan sebagai aset lainnya. Termasuk dalam aset lainnya adalah aset tak berwujud, tagihan penjualan angsuran yang jatuh tempo lebih dari 12 (dua belas) bulan, aset kerjasama dengan fihak ketiga (kemitraan), dan kas yang dibatasi penggunaannya.

Pengakuan aset dilakukan apabila ada potensi manfaat ekonomi di masa depan yang akan diperoleh oleh pemerintah dan mempunyai nilai atau biaya yang dapat diukur dengan andal, atau dapat diakui juga pada saat diterima atau kepemilikannya dan/atau kepenguasaannya berpindah ke tangan Pemerintah. Sedangkan untuk pengukuran atau pencatatan suatu aset tergantung dari jenis asetnya, diantaranya adalah dengan cara sebagai berikut:

1. Kas dicatat sebesar nilai nominal;
2. Investasi jangka pendek dicatat sebesar nilai perolehan;
3. Piutang dicatat sebesar nilai nominal;
4. Persediaan dicatat sebesar:

–      Biaya Perolehan apabila diperoleh dengan pembelian;

–      Biaya Standar apabila diperoleh dengan memproduksi sendiri;

–      Nilai wajar apabila diperoleh dengan cara lainnya seperti donasi/rampasan.

1. Investasi jangka panjang dicatat sebesar biaya perolehan termasuk biaya tambahan lainnya yang terjadi untuk memperoleh kepemilikan yang sah atas investasi tersebut;
2. Aset tetap dicatat sebesar biaya perolehan. Apabila penilaian aset tetap dengan menggunakan biaya perolehan tidak memungkinkan maka nilai aset tetap didasarkan pada nilai wajar pada saat perolehan.

Biaya perolehan aset tetap yang dibangun dengan cara swakelola (membangun sendiri) meliputi biaya langsung untuk tenaga kerja, bahan baku, dan biaya tidak langsung termasuk biaya perencanaan dan pengawasan, perlengkapan, tenaga listrik, sewa peralatan, dan semua biaya lainnya yang terjadi berkenaan dengan pembangunan aset tetap tersebut. Selain tanah dan konstruksi dalam pengerjaan, seluruh aset tetap dapat disusutkan sesuai dengan sifat dan karakteristik aset tersebut. Sedangkan untuk aset moneter dalam mata uang asing dijabarkan dan dinyatakan dalam mata uang rupiah. Penjabaran mata uang asing menggunakan kurs tengah bank sentral pada tanggal neraca.

2.      Kewajiban

Kewajiban pemerintah merupakan utang yang timbul dari peristiwa masa lalu yang penyelesaiannya mengakibatkan aliran keluar sumber daya ekonomi pemerintah. Kewajiban pemerintah terbagi 2 jenis, yaitu:

a.      Kewajiban Jangka Pendek

Suatu kewajiban diklasifikasikan sebagai kewajiban jangka pendek jika diharapkan dibayar dalam waktu 12 (dua belas) bulan setelah tanggal pelaporan. Kewajiban jangka pendek dapat dikategorikan dengan cara yang sama seperti aset lancar. Beberapa kewajiban jangka pendek, seperti utang transfer pemerintah atau utang kepada pegawai merupakan suatu bagian yang akan menyerap aset lancar dalam tahun pelaporan berikutnya.

Kewajiban jangka pendek lainnya bunga pinjaman, utang jangka pendek dari fihak ketiga, utang perhitungan fihak ketiga (PFK), dan bagian lancar utang jangka panjang.

b.     Kewajiban Jangka Panjang

Kewajiban jangka panjang merupakan kewajiban yang diharapkan dibayar dalam waktu diatas 12 (dua belas) bulan. Suatu entitas pelaporan tetap mengklasifikasikan kewajiban jangka panjangnya, meskipun kewajiban tersebut jatuh tempo dan untuk diselesaikan dalam waktu 12 (dua belas) bulan setelah tanggal pelaporan jika:

–      Jangka waktu aslinya adalah untuk periode lebih dari 12 (dua belas) bulan;

–      Kewajiban tersebut bermaksud didanai kembali (refinancing) sebagai kewajiban jangka panjang oleh pemberi pinjaman dan didukung dengan adanya suatu perjanjian atau penjadualan kembali terhadap pembayaran, yang diselesaikan sebelum laporan keuangan disetujui.

Pengakuan Kewajiban dilakukan pada saat dana pinjaman diterima atau pada saat kewajiban timbul, dengan nilai penyelesaian yang dapat diukur dengan andal. Kewajiban dicatat sebesar nilai nominal dalam rupiah, sementara kewajiban dalam mata uang asing dijabarkan dan dinyatakan dalam mata uang  rupiah dengan menggunakan kurs tengah bank sentral pada tanggal neraca.

3.      Ekuitas

Ekuitas adalah kekayaan bersih pemerintah yang merupakan selisih antara aset dan kewajiban pemerintah pada tanggal laporan. Saldo ekuitas di Neraca berasal dari saldo akhir ekuitas pada Laporan Perubahan Ekuitas.

Berkaitan dengan jenis-jenis aset, kewajiban dan ekuitas diatas, suatu entitas dapat menentukan subklasifikasi pos-pos yang disajikan dalam neraca. Pengklasifikasian dilakukan dengan cara yang sesuai dengan operasi entitas yang bersangkutan.

F.      LAPORAN ARUS KAS

Pemerintah pusat dan daerah yang menyusun dan menyajikan laporan keuangan dengan basis akuntansi akrual wajib menyusun laporan arus kas untuk setiap periode penyajian laporan keuangan sebagai salah satu komponen laporan keuangan pokok. Entitas pelaporan yang wajib menyusun dan menyajikan laporan arus kas adalah unit organisasi yang mempunyai fungsi perbendaharaan umum atau unit yang ditetapkan sebagai bendaharawan umum negara/daerah dan/atau kuasa bendaharawan umum negara/daerah.

Tujuan pelaporan arus kas adalah memberikan informasi mengenai sumber, penggunaan, perubahan kas dan setara kas selama suatu periode akuntansi serta saldo kas dan setara kas pada tanggal pelaporan. Kas adalah uang baik yang dipegang secara tunai oleh bendahara maupun yang disimpan pada bank dalam bentuk tabungan/giro. Sedangkan setara kas pemerintah ditujukan untuk memenuhi kebutuhan kas jangka pendek atau untuk tujuan lainnya. Untuk memenuhi persyaratan setara kas, investasi jangka pendek harus segera dapat diubah menjadi kas dalam jumlah yang dapat diketahui tanpa ada risiko perubahan nilai yang signifikan. Oleh karena itu, suatu investasi disebut setara kas kalau investasi dimaksud mempunyai masa jatuh tempo 3 (tiga) bulan atau kurang dari tanggal perolehannya.

Informasi arus kas berguna sebagai indikator jumlah arus kas di masa yang akan datang, serta berguna untuk menilai kecermatan atas taksiran arus kas yang telah dibuat sebelumnya. Laporan arus kas juga menjadi alat pertanggungjawaban arus kas masuk dan arus kas keluar selama periode pelaporan. Apabila dikaitkan dengan laporan keuangan lainnya, laporan arus kas memberikan informasi yang bermanfaat bagi para pengguna laporan dalam mengevaluasi perubahan kekayaan bersih/ekuitas suatu entitas pelaporan dan struktur keuangan pemerintah (termasuk likuiditas dan solvabilitas)

Laporan arus kas adalah bagian dari laporan finansial yang menyajikan informasi penerimaan dan pengeluaran kas selama periode tertentu yang diklasifikasikan berdasarkan aktivitas operasi, investasi, pendanaan, dan transitoris. Klasifikasi arus kas menurut aktivitas operasi, investasi, pendanaan, dan transitoris memberikan informasi yang memungkinkan para pengguna laporan untuk menilai pengaruh dari aktivitas tersebut terhadap posisi kas dan setara kas pemerintah. Informasi tersebut juga dapat digunakan untuk mengevaluasi hubungan antar aktivitas operasi, investasi, pendanaan, dan transitoris.

Satu transaksi tertentu dapat mempengaruhi arus kas dari beberapa aktivitas, misalnya transaksi pelunasan utang yang terdiri dari pelunasan pokok utang dan bunga utang. Pembayaran pokok utang akan diklasifikasikan ke dalam aktivitas pendanaan sedangkan pembayaran bunga utang pada umumnya akan diklasifikasikan ke dalam aktivitas operasi kecuali bunga yang dikapitalisasi akan diklasifikasikan ke dalam aktivitas investasi.

Untuk mengetahui perbedaan antara aktivitias operasi, investasi, pendanaan, dan transitoris, berikut dapat dijelaskan sebagai berikut:

A.    AKTIVITAS OPERASI

Aktivitas operasi adalah aktivitas penerimaan dan pengeluaran kas yang ditujukan untuk kegiatan operasional pemerintah selama satu periode akuntansi. Arus kas bersih aktivitas operasi merupakan indikator yang menunjukkan kemampuan operasi pemerintah dalam menghasilkan kas yang cukup untuk membiayai aktivitas operasionalnya di masa yang akan datang tanpa mengandalkan sumber pendanaan dari luar.

Arus masuk kas dari aktivitas operasi terutama diperoleh dari: Penerimaan Perpajakan; Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP); Penerimaan Hibah; Penerimaan Bagian Laba perusahaan negara/daerah dan Investasi Lainnya; Penerimaan Lain-lain/penerimaan dari pendapatan Luar Biasa; dan Penerimaan Transfer. Sedangkan arus keluar kas untuk aktivitas operasi terutama digunakan untuk: Pembayaran Pegawai; Pembayaran Barang; Pembayaran Bunga; Pembayaran Subsidi; Pembayaran Hibah; Pembayaran Bantuan Sosial; Pembayaran Lain-lain/Kejadian Luar Biasa; dan Pembayaran Transfer.

Jika suatu entitas pelaporan mempunyai surat berharga yang sifatnya sama dengan persediaan, yang dibeli untuk dijual, maka perolehan dan penjualan surat berharga tersebut diklasifikasikan sebagai aktivitas operasi. Jika entitas pelaporan mengotorisasikan dana untuk kegiatan suatu entitas lain, yang peruntukannya belum jelas apakah sebagai modal kerja, penyertaan modal, atau untuk membiayai aktivitas periode berjalan, maka pemberian dana tersebut harus diklasifikasikan sebagai aktivitas operasi. Kejadian ini dijelaskan dalam catatan atas laporan keuangan.

B.     AKTIVITAS INVESTASI

Aktivitas investasi adalah aktivitas penerimaan dan pengeluaran kas yang ditujukan untuk perolehan dan pelepasan aset tetap serta investasi lainnya yang tidak termasuk dalam setara kas. Arus kas dari aktivitas investasi mencerminkan penerimaan dan pengeluaran kas bruto dalam rangka perolehan dan pelepasan sumber daya ekonomi yang bertujuan untuk meningkatkan dan mendukung pelayanan pemerintah kepada masyarakat di masa yang akan datang.

Arus masuk kas dari aktivitas investasi terdiri dari: Penjualan Aset Tetap; Penjualan Aset Lainnya; Pencairan Dana Cadangan; Penerimaan dari Divestasi; Penjualan Investasi dalam bentuk Sekuritas. Sedangkan arus keluar kas dari aktivitas investasi terdiri dari: Perolehan Aset Tetap; Perolehan Aset Lainnya; Pembentukan Dana Cadangan; Penyertaan Modal Pemerintah; Pembelian Investasi dalam bentuk Sekuritas.

C.    AKTIVITAS PENDANAAN

Aktivitas Pendanaan adalah aktivitas penerimaan dan pengeluaran kas yang yang berhubungan dengan pemberian piutang jangka panjang dan/atau pelunasan utang jangka panjang yang mengakibatkan perubahan dalam jumlah dan komposisi piutang jangka panjang dan utang jangka panjang. Arus kas dari aktivitas pendanaan mencerminkan penerimaan dan pengeluaran kas yang berhubungan dengan perolehan atau pemberian pinjaman jangka panjang.

Arus masuk kas dari aktivitas pendanaan antara lain: Penerimaan utang luar negeri; Penerimaan dari utang obligasi; Penerimaan kembali pinjaman kepada pemerintah daerah; Penerimaan kembali pinjaman kepada perusahaan negara. Sedangkan Arus keluar kas dari aktivitas pendanaan antara lain: Pembayaran pokok utang luar negeri; Pembayaran pokok utang obligasi; Pengeluaran kas untuk dipinjamkan kepada pemerintah daerah; Pengeluaran kas untuk dipinjamkan kepada perusahaan negara.

D.    AKTIVITAS TRANSITORIS

Aktivitas transitoris adalah aktivitas penerimaan dan pengeluaran kas yang tidak termasuk dalam aktivitas operasi, investasi, dan pendanaan. Arus kas dari aktivitas transitoris mencerminkan penerimaan dan pengeluaran kas bruto yang tidak mempengaruhi pendapatan, beban, dan pendanaan pemerintah. Arus kas dari aktivitas transitoris antara lain transaksi Perhitungan Fihak Ketiga (PFK), pemberian/penerimaan kembali uang persediaan kepada/dari bendahara pengeluaran, serta kiriman uang. PFK menggambarkan  kas yang berasal dari jumlah dana yang dipotong dari Surat Perintah Membayar atau diterima secara tunai untuk pihak ketiga misalnya potongan Taspen dan Askes. Kiriman uang menggambarkan mutasi kas antar rekening kas umum negara/daerah.

Arus masuk kas dari aktivitas transitoris meliputi penerimaan PFK dan penerimaan transitoris seperti kiriman uang masuk dan penerimaan kembali uang persediaan dari bendahara pengeluaran. Sedangkan arus keluar kas dari aktivitas transitoris meliputi pengeluaran PFK dan pengeluaran transitoris seperti kiriman uang keluar dan pemberian uang persediaan kepada bendahara pengeluaran.

Entitas pelaporan dapat menyajikan arus kas dari aktivitas operasi dengan cara metode langsung atau metode tidak langsung. Metode langsung mengungkapkan pengelompokan utama penerimaan dan pengeluaran kas bruto. Sedangkan dalam metode tidak langsung, surplus atau defisit disesuaikan dengan transaksi-transaksi operasional nonkas, penangguhan (deferral) atau pengakuan (accrual) penerimaan kas atau pembayaran yang lalu maupun yang akan datang, serta unsur penerimaan dan pengeluaran dalam bentuk kas yang berkaitan dengan aktivitas investasi dan pendanaan.

Entitas pelaporan pemerintah pusat/daerah disarankan untuk menggunakan metode langsung dalam melaporkan arus kas dari aktivitas operasi, karena keuntungan penggunaan metode langsung tersebut diantaranya dapat menyediakan informasi yang lebih baik untuk mengestimasikan arus kas di masa yang akan datang, lebih mudah dipahami oleh pengguna laporan, serta data tentang kelompok penerimaan dan pengeluaran kas bruto dapat langsung diperoleh dari catatan akuntansi. Struktur dari laporan arus kas terpengaruh oleh pos-pos yang ada dalam laporan keuangan sebelumnya, khususnya Laporan Operasional dan Neraca.

G.    CATATAN ATAS LAPORAN KEUANGAN

Agar informasi dalam laporan keuangan pemerintah dapat dipahami dan digunakan oleh pengguna dalam melakukan evaluasi dan menilai pertanggungjawaban keuangan negara diperlukan Catatan Atas Laporan Keuangan (CaLK). CaLK memberikan informasi kualitatif dan mengungkapkan kebijakan serta menjelaskan kinerja pemerintah dalam tahapan pengelolaan keuangan negara. Selain itu, dalam CaLK memberikan penjelasan atas segala informasi yang ada dalam laporan keuangan lainnya dengan bahasa yang lebih mudah dicerna oleh lebih banyak pengguna laporan keuangan pemerintah, sehingga masyarakat dapat lebih berpartisipasi dalam menyikapi kondisi keunagan neagra yang dilaporkan secara lebih pragmatis.

Secara umum, struktur CaLK mengungkapkan hal-hal sebagai berikut:

1. Informasi Umum tentang Entitas Pelaporan dan Entitas Akuntansi;
2. Informasi tentang kebijakan fiskal/keuangan dan ekonomi makro;
3. Ikhtisar pencapaian target keuangan selama tahun pelaporan berikut kendala dan hambatan yang dihadapi dalam pencapaian target;
4. Informasi tentang dasar penyusunan laporan keuangan dan kebijakan-kebijakan akuntansi yang dipilih untuk diterapkan atas transaksi-transaksi dan kejadian-kejadian penting lainnya;
5. Rincian dan penjelasan masing-masing pos yang disajikan pada laporan keuangan lainnya, seperti pos-pos pada Laporan Realisasi Anggaran, Laporan Saldo Anggaran Lebih, Laporan Operasional, Laporan Perubahan Ekuitas dan Neraca.
6. Informasi yang diharuskan oleh Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan yang belum disajikan dalam laporan keuangan lainnya;
7. Informasi lainnya yang diperlukan untuk penyajian yang wajar, yang tidak disajikan dalam lembar muka  laporan keuangan.

CaLK harus disajikan secara sistematis. Setiap pos dalam Laporan Realisasi Anggaran, Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih, Neraca, Laporan Operasional, Laporan Arus Kas, dan Laporan Perubahan Ekuitas harus mempunyai referensi silang dengan informasi terkait dalam Catatan atas Laporan Keuangan.

Catatan atas Laporan Keuangan meliputi penjelasan atau daftar terinci dan analisis atas nilai suatu pos yang disajikan dalam Laporan Realisasi Anggaran, Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih, Neraca, Laporan Operasional, Laporan Arus Kas, dan Laporan Perubahan Ekuitas. Termasuk pula dalam CaLK adalah penyajian informasi yang diharuskan dan dianjurkan oleh Standar Akuntansi Pemerintahan serta pengungkapan-pengungkapan lainnya yang diperlukan untuk penyajian yang wajar atas laporan keuangan, seperti kewajiban kontinjensi dan komitmen-komitmen lainnya.

Secara umum, susunan CaLK sebagaimana dalam Standar Akuntansi Pemerintahan disajikan sebagai berikut:

1. Informasi Umum tentang Entitas Pelaporan dan Entitas Akuntansi;
2. Kebijakan fiskal/keuangan dan ekonomi makro;
   • Ikhtisar pencapaian target keuangan berikut hambatan dan kendalanya;
   • Kebijakan akuntansi yang penting:
   • Entitas pelaporan;
   • Basis akuntansi yang mendasari penyusunan laporan keuangan;
   • Basis pengukuran yang digunakan dalam penyusunan laporan keuangan;
   • Kesesuaian kebijakan-kebijakan akuntansi yang diterapkan dengan ketentuan-ketentuan Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan oleh suatu entitas pelaporan;
   • Setiap kebijakan akuntansi tertentu yang diperlukan untuk memahami laporan keuangan.
3. Penjelasan pos-pos Laporan Keuangan:
   • Rincian dan penjelasan masing-masing pos Laporan Keuangan;
   • Pengungkapan informasi yang diharuskan oleh Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan yang belum disajikan dalam lembar muka Laporan Keuangan.
4. Informasi tambahan lainnya yang diperlukan

CaLK pada dasarnya dimaksudkan agar laporan keuangan pemerintah dapat dipahami secara keseluruhan oleh pembaca secara luas, tidak terbatas hanya untuk pembaca tertentu ataupun pemerintah saja. Oleh karena itu, untuk menghindari kesalahpahaman bagi pengguna maupun pembaca laporan keuangan pemerintah, dalam keadaan tertentu masih dimungkinkan setiap entitas pelaporan (pemerintah) menambah atau mengubah susunan penyajian atas pos-pos tertentu dalam CaLK, selama perubahan tersebut tidak mengurangi atapun menghilangkan substansi informasi yang harus disajikan.

Pemahaman yang memadai terhadap komponen-komponen laporan keuangan pemerintah sangat diperlukan dalam menilai laporan pertanggungjawaban keuangan negara. Dengan memahami tujuan, manfaat dan isi/pos-pos dari setiap komponen laporan keuangan, rakyat sebagai pengguna laporan keuangan akan lebih mudah menilai kinerja Pemerintah dalam mengelola keuangan negara. Rakyat dapat mengetahui jumlah dan sumber dana yang dipungut/dikumpulkan oleh pemerintah dalam setiap periodenya, bagaimana pengelolaannya, termasuk dapat menelusuri lebih jauh penggunaan dana masyarakat tersebut serta mengevaluasi sejauhmana capaian dari setiap program/kegiatan pemerintah.

Informasi yang ada dalam laporan keuangan juga akan berguna untuk mengetahui jumlah serta jenis-jenis aset maupun utang yang dimiliki oleh pemerintah dalam rangka mendukung kelancaran penyelenggaraan kegiatan pemerintahan, sehingga kinerja pemerintah dapat teridentifikasi secara jelas dan rakyatpun dapat memberikan tanggapan atau penilaian terhadap kinerja pemerintah tersebut.

Dalam kenyataannya, meskipun laporan keuangan sudah bersifat general purposive atau dibuat untuk memenuhi kebutuhan informasi semua pihak, tetapi tidak semua pembaca/pengguna dapat memahami laporan keuangan pemerintah dengan baik, akibat perbedaan latar belakang pendidikan dan pengetahuan. Untuk itu, agar pengguna dapat menginterpretasikan seluruh informasi-informasi yang terkandung di dalam laporan keuangan secara tepat maka diperlukan hasil analisis terhadap laporan keuangan Pemerintah.

SISTEM PENGENDALIAN INTERN PEMERINTAH (SPIP)

Penyelenggaraan kegiatan pada suatu Instansi Pemerintah, mulai dari perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, sampai dengan pertanggungjawaban, harus dilaksanakan secara tertib, terkendali, serta efektif dan efisien. Untuk mewujudkannya dibutuhkan suatu sistem yang dapat memberi keyakinan memadai bahwa penyelenggaraan kegiatan telah dilaksanakan sesuai dengan rencana dan dapat mencapai tujuan. Sistem inilah yang dikenal sebagai Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP).

Sistem Pengendalian Intern (SPI) adalah proses yang integral pada tindakan dan kegiatan yang dilakukan secara terus menerus oleh pimpinan dan seluruh pegawai untuk memberikan keyakinan memadai atas tercapainya tujuan organisasi melalui kegiatan yang efektif dan efisien, keandalan pelaporan keuangan, pengamanan aset negara, dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan. Sistem Pengendalian Intern melekat sepanjang kegiatan, dipengaruhi oleh sumber daya manusia, serta hanya memberikan keyakinan yang memadai, bukan keyakinan mutlak, sehingga dalam pengembangan dan penerapannya perlu dilakukan secara komprehensif dan harus memperhatikan aspek biaya manfaat (cost and benefit), rasa keadilan dan kepatutan, perkembangan teknologi informasi dan komunikasi serta mempertimbangkan ukuran, kompleksitas, dan sifat dari tugas dan fungsi Instansi Pemerintah.

Dalam Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) dijelaskan bahwa SPIP adalah Sistem Pengendalian Intern yang diselenggarakan secara menyeluruh di lingkungan pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Berkaitan dengan hal ini, Presiden selaku Kepala Pemerintahan mengatur dan menyelenggarakan sistem pengendalian intern di lingkungan pemerintahan secara menyeluruh. Sedangkan Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara menyelenggarakan sistem pengendalian intern di bidang perbendaharaan, Menteri/pimpinan lembaga selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang menyelenggarakan sistem pengendalian intern di bidang pemerintahan masing-masing, dan Gubernur/Bupati/Walikota selaku pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan daerah mengatur lebih lanjut dan meyelenggarakan sistem pengendalian intern di lingkungan pemerintah daerah yang dipimpinnya.

Unsur SPIP di Indonesia mengacu pada unsur Sistem Pengendalian Intern yang telah dipraktikkan di lingkungan pemerintahan di berbagai negara, yaitu meliputi:

1.      Lingkungan pengendalian

Lingkungan pengendalian adalah kondisi dalam Instansi Pemerintah yang memengaruhi efektivitas pengendalian intern. Unsur ini menekankan bahwa Pimpinan Instansi Pemerintah dan seluruh pegawai harus menciptakan dan memelihara keseluruhan lingkungan organisasi, sehingga dapat menimbulkan perilaku positif dan mendukung pengendalian intern dan manajemen yang sehat.

Lingkungan pengendalian dapat diwujudkan melalui:

1. Penegakan integritas dan nilai etika;
2. Komitmen terhadap kompetensi;
3. Kepemimpinan yang kondusif;
4. Pembentukan struktur organisasi yang sesuai dengan kebutuhan;
5. Pendelegasian wewenang dan tanggung jawab yang tepat;
6. Penyusunan dan penerapan kebijakan yang sehat tentang pembinaan sumber daya manusia;
7. Perwujudan peran aparat pengawasan intern pemerintah yang efektif;
8. Hubungan kerja yang baik dengan Instansi Pemerintah terkait.

2.      Penilaian risiko

Penilaian risiko adalah kegiatan penilaian atas kemungkinan kejadian yang mengancam pencapaian tujuan dan sasaran Instansi Pemerintah. Unsur ini memberikan penekanan bahwa pengendalian intern harus memberikan penilaian atas risiko yang dihadapi unit organisasi baik dari luar maupun dari dalam.

Pimpinan Instansi Pemerintah wajib melakukan penilaian risiko dengan cara mengidentifikasi dan menganalisis resiko. Identifikasi risiko sekurang-kurangnya dilaksanakan dengan menggunakan metodologi yang sesuai untuk tujuan Instansi Pemerintah dan tujuan pada tingkatan kegiatan secara komprehensif, menggunakan mekanisme yang memadai untuk mengenali risiko dari faktor eksternal dan faktor internal serta menilai faktor lain yang dapat meningkatkan risiko. Sedangkan analisis resiko dilaksanakan untuk menentukan dampak dari risiko yang telah diidentifikasi terhadap pencapaian tujuan Instansi Pemerintah dengan tetap menerapkan prinsip kehati-hatian.

Dalam rangka penilaian risiko pimpinan Instansi Pemerintah perlu menetapkan tujuan Instansi Pemerintah dan tujuan pada tingkatan kegiatan dengan berpedoman pada peraturan perundang-undangan. Tujuan Instansi Pemerintah memuat pernyataan dan arahan yang spesifik, terukur, dapat dicapai, realistis, dan terikat waktu. Tujuan Instansi Pemerintah tersebut wajib dikomunikasikan kepada seluruh pegawai, sehingga untuk mencapainya pimpinan Instansi Pemerintah perlu menetapkan strategi operasional yang konsisten dan strategi manajemen yang terintegrasi dengan rencana penilaian risiko.

Begitupula dengan tujuan pada tingkatan kegiatan, sekurangkurangnya dilakukan dengan memperhatikan ketentuan sebagai berikut:

1. Berdasarkan pada tujuan dan rencana strategis Instansi Pemerintah;
2. Saling melengkapi, saling menunjang, dan tidak bertentangan satu dengan lainnya;
3. Relevan dengan seluruh kegiatan utama Instansi Pemerintah;
4. Mengandung unsur kriteria pengukuran;
5. Didukung sumber daya Instansi Pemerintah yang cukup; dan
6. Melibatkan seluruh tingkat pejabat dalam proses penetapannya.

3.      Kegiatan pengendalian

Kegiatan pengendalian adalah tindakan yang diperlukan untuk mengatasi risiko serta penetapan dan pelaksanaan kebijakan dan prosedur untuk memastikan bahwa tindakan mengatasi risiko telah dilaksanakan secara efektif. Unsur ini menekankan bahwa Pimpinan Instansi Pemerintah wajib menyelenggarakan kegiatan pengendalian sesuai dengan ukuran, kompleksitas, dan sifat dari tugas dan fungsi Instansi Pemerintah yang bersangkutan.

Penyelenggaraan kegiatan pengendalian diutamakan pada kegiatan pokok Instansi Pemerintah, seperti:

1. Reviu atas kinerja Instansi Pemerintah yang bersangkutan;
2. Pembinaan sumber daya manusia/Pegawai Pemerintahan;
3. Pengendalian atas pengelolaan sistem informasi;
4. Pengendalian fisik atas aset;
5. Penetapan dan reviu atas indikator dan ukuran kinerja;
6. Pemisahan fungsi;
7. Otorisasi atas transaksi dan kejadian yang penting;
8. Pencatatan yang akurat dan tepat waktu atas transaksi dan kejadian;
9. Pembatasan akses atas sumber daya dan pencatatannya;
10. Akuntabilitas terhadap sumber daya dan pencatatannya; dan
11. Dokumentasi yang baik atas Sistem Pengendalian Intern serta transaksi dan kejadian penting.

Selain itu, kegiatan pengendalian harus dikaitkan dengan proses penilaian risiko dan disesuaikan dengan sifat khusus Instansi Pemerintah. Kebijakan dan prosedur dalam kegiatan pengendalian harus ditetapkan secara tertulis dan dilaksanakan sesuai dengan yang ditetapkan tersebut, sehingga untuk menjamin kegiatan pengendalian masih sesuai dan berfungsi seperti yang diharapkan maka harus dievaluasi secara teratur.

4.      Informasi dan komunikasi

Informasi adalah data yang telah diolah yang dapat digunakan untuk pengambilan keputusan dalam rangka penyelenggaraan tugas dan fungsi Instansi Pemerintah. Sedangkan komunikasi adalah proses penyampaian pesan atau informasi dengan menggunakan simbol atau lambang tertentu baik secara langsung maupun tidak langsung untuk mendapatkan umpan balik.

Dalam hal ini pimpinan Instansi Pemerintah wajib mengidentifikasi, mencatat, dan mengkomunikasikan informasi dalam bentuk dan waktu yang tepat. Berkaitan dengan pengkomunikasian informasi, wajib diselenggarakan secara efektif, dengan cara sebagai berikut:

1. Menyediakan dan memanfaatkan berbagai bentuk dan sarana komunikasi; dan
2. Mengelola, mengembangkan, dan memperbarui sistem informasi secara terus menerus.

 5.      Pemantauan

Pemantauan pengendalian intern pada dasarnya adalah untuk memastikan apakah sistem pengendalian intern pada suatu instansi pemerintah telah berjalan sebagaimana yang diharapkan dan apakah perbaikan-perbaikan yang perlu dilakukan telah dilaksanakan sesuai dengan perkembangan. Unsur ini mencakup penilaian desain dan operasi pengendalian serta pelaksanaan tindakan perbaikan yang diperlukan.

Pimpinan instansi harus menaruh perhatian serius terhadap kegiatan pemantauan atas pengendalian intern dan perkembangan misi organisasi. Pengendalian yang tidak dipantau dengan baik cenderung memberikan pengaruh yang buruk dalam jangka waktu tertentu. Oleh karena itu, agar kegiatan pemantauan menjadi lebih efektif, seluruh pegawai perlu mengerti misi organisasi, tujuan, tingkat toleransi risiko dan tanggung jawab rnasing-masing.

Dalam menerapkan unsur SPIP, setiap pimpinan Instansi Pemerintah bertanggung jawab untuk mengembangkan kebijakan, prosedur dan praktik detail untuk menyesuaikan dengan kegiatan Instansi Pemerintah dan untuk memastikan bahwa unsur tersebut telah menyatu dan menjadi bagian integral dari kegiatan Instansi Pemerintah.

Untuk memperkuat dan menunjang efektivitas penyelenggaraan SPIP dilakukan pengawasan intern dan pembinaan penyelenggaraan SPIP. Pengawasan intern merupakan salah satu bagian dari kegiatan pengendalian intern yang berfungsi melakukan penilaian independen atas pelaksanaan tugas dan fungsi Instansi Pemerintah. Lingkup pengaturan pengawasan intern ini mencakup kelembagaan, lingkup tugas, kompetensi sumber daya manusia, kode etik, standar audit,  pelaporan, dan telaahan sejawat. Sedangkan Pembinaan penyelenggaraan SPIP meliputi penyusunan pedoman teknis penyelenggaraan, sosialisasi, pendidikan dan pelatihan, pembimbingan dan konsultansi SPIP, serta peningkatan kompetensi auditor aparat pengawasan intern pemerintah (APIP) pada setiap instansi Pemerintahan.

Standar Akuntansi Pemerintahan (Berbasis Akrual)

UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, khususnya Pasal 32 mengamanatkan bahwa bentuk dan isi laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD berupa laporan keuangan yang disusun dan disajikan sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP). SAP adalah prinsip-prinsip akuntansi yang diterapkan dalam menyusun dan menyajikan laporan keuangan pemerintah, dinyatakan dalam bentuk Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan (PSAP), disusun oleh Komite Standar Akuntansi Pemerintahan (KSAP) yang independen dan ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah (PP) setelah terlebih dahulu mendapat pertimbangan dari Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).

Secara umum, prinsip-prinsip akuntansi dan pelaporan keuangan merupakan ketentuan yang dimaksudkan untuk dipahami dan ditaati oleh pembuat standar dalam penyusunan standar akuntansi, oleh penyelenggara akuntansi dan pelaporan keuangan dalam menyusun dan menyajikan laporan keuangan, serta oleh pengguna laporan keuangan dalam memahami laporan keuangan yang disajikan. Setidaknya ada delapan prinsip-prinsip dalam akuntansi dan pelaporan keuangan pemerintah, yaitu:

1.      Basis Akuntansi

Basis akuntansi yang digunakan dalam laporan keuangan pemerintah adalah basis kas untuk pengakuan pendapatan, belanja, dan pembiayaan dalam Laporan Realisasi Anggaran dan basis akrual untuk pengakuan aset, kewajiban, dan ekuitas dalam Neraca.

Basis kas untuk Laporan Realisasi Anggaran berarti bahwa pendapatan diakui pada saat kas diterima di Rekening Kas Umum Negara/Daerah atau oleh entitas pelaporan dan belanja diakui pada saat kas dikeluarkan dari Rekening Kas Umum Negara/ Daerah atau entitas pelaporan. Dalam pemerintahan, entitas pelaporan tidak menggunakan istilah laba. Penentuan sisa pembiayaan anggaran, baik lebih ataupun kurang untuk setiap periode tergantung pada selisih realisasi penerimaan dan pengeluaran.

Basis akrual untuk Neraca berarti bahwa aset, kewajiban, dan  ekuitas dana diakui dan dicatat pada saat terjadinya transaksi, atau pada saat kejadian atau kondisi lingkungan berpengaruh pada keuangan pemerintah, tanpa memperhatikan saat kas atau setara kas diterima atau dibayar.

Entitas pelaporan yang menyajikan Laporan Kinerja Keuangan, menyelenggarakan akuntansi dan penyajian laporan keuangan dengan menggunakan sepenuhnya basis akrual, baik dalam pengakuan pendapatan, belanja, dan pembiayaan, maupun dalam pengakuan aset, kewajiban, dan ekuitas dana. Namun demikian, penyajian Laporan Realisasi Anggaran tetap berdasarkan basis kas.

2.      Nilai Historis (Historical Cost)

Aset dicatat sebesar pengeluaran kas dan setara kas yang dibayar atau sebesar nilai wajar dari imbalan (consideration) untuk memperoleh aset tersebut pada saat perolehan.  Kewajiban dicatat sebesar jumlah kas dan setara kas yang diharapkan akan dibayarkan untuk memenuhi kewajiban di masa yang akan datang dalam pelaksanaan kegiatan pemerintah.

Nilai historis lebih dapat diandalkan daripada penilaian yang lain karena lebih obyektif dan dapat diverifikasi. Dalam hal tidak terdapat nilai historis, dapat digunakan nilai wajar aset atau kewajiban terkait. 

3.      Realisasi (Realization)

Bagi pemerintah, pendapatan yang tersedia yang telah diotorisasikan melalui anggaran pemerintah selama suatu tahun fiskal akan digunakan untuk membayar utang dan belanja dalam periode tersebut.

Prinsip layak temu biaya-pendapatan (matching-cost against revenue principle) dalam akuntansi pemerintah tidak mendapat penekanan sebagaimana dipraktikkan dalam akuntansi komersial.

4.      Substansi Mengungguli Bentuk Formal (Substance Over Form)

Informasi dimaksudkan untuk menyajikan dengan wajar transaksi serta peristiwa lain yang seharusnya disajikan, maka transaksi atau peristiwa lain tersebut perlu dicatat dan disajikan sesuai dengan substansi dan realitas ekonomi, dan bukan hanya aspek formalitasnya.  Apabila substansi transaksi atau peristiwa lain tidak konsisten/berbeda dengan aspek formalitasnya, maka hal tersebut harus diungkapkan dengan jelas dalam Catatan atas Laporan Keuangan.

5.      Periodisitas (Periodicity)

Kegiatan akuntansi dan pelaporan keuangan entitas pelaporan perlu dibagi menjadi periode-periode pelaporan sehingga kinerja entitas dapat diukur dan posisi sumber daya yang dimilikinya dapat ditentukan. Periode utama yang digunakan adalah tahunan. Namun, periode bulanan, triwulanan, dan semesteran juga dianjurkan.

6.      Konsistensi (Consistency)

Perlakuan akuntansi yang sama harus diterapkan pada kejadian yang serupa  dari periode ke periode oleh suatu entitas pelaporan (prinsip konsistensi internal). Hal ini tidak berarti bahwa tidak boleh terjadi perubahan dari satu metode akuntansi ke metode akuntansi yang lain. Metode akuntansi yang dipakai dapat diubah dengan syarat bahwa metode yang baru diterapkan mampu memberikan informasi yang lebih baik dibanding metode lama. Pengaruh atas perubahan penerapan metode ini diungkapkan dalam Catatan atas Laporan Keuangan.

7.      Pengungkapan Lengkap (Full Disclosure)

Laporan keuangan harus menyajikan secara lengkap informasi yang dibutuhkan oleh pengguna. Informasi yang dibutuhkan oleh pengguna laporan keuangan dapat ditempatkan pada lembar muka (on the face) laporan keuangan atau Catatan atas Laporan Keuangan.

8.      Penyajian Wajar (Fair Presentation)

Laporan keuangan harus disajikan secara wajar. Pertimbangan dalam penyusunan laporan keuangan diperlukan ketika menghadapi ketidakpastian peristiwa dan keadaan tertentu. Ketidakpastian seperti itu diakui dengan mengungkapkan hakikat serta tingkatnya dengan menggunakan pertimbangan sehat dalam penyusunan laporan keuangan. Pertimbangan sehat harus mengandung unsur kehati-hatian pada saat melakukan prakiraan dalam kondisi ketidakpastian sehingga aset atau pendapatan tidak dinyatakan terlalu tinggi dan kewajiban tidak dinyatakan terlalu rendah, dan laporan keuangan yang disajikan tetap netral dan andal.

Pada awalnya, Pemerintah menetapkan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan. Standar Akuntansi Pemerintahan tersebut menggunakan basis kas untuk pengakuan transaksi pendapatan, belanja dan pembiayaan, dan basis akrual untuk pengakuan aset, kewajiban, dan ekuitas dana. Keberadaan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 tersebut hanya bersifat sementara dan sejak tanggal 22 Oktober 2010 telah digantikan dengan Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan.

Perubahan mendasar dalam Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 adalah adanya perubahan dari basis kas menjadi basis akrual dalam akuntansi pemerintahan. Perubahan ini selain dilakukan untuk memenuhi amanat Undang-undang di bidang Keuangan Negara juga untuk mengikuti penerapan akuntansi pemerintahan di dunia Internasional yang telah mengacu pada Internatonal Public Sector Accounting Standards (IPSAS).

Basis akrual adalah suatu basis akuntansi di mana transaksi ekonomi atau peristiwa akuntansi diakui, dicatat, dan disajikan dalam laporan keuangan pada saat terjadinya transaksi tersebut, tanpa memperhatikan waktu kas diterima atau dibayarkan. Pendapatan diakui pada saat (hak) penghasilan telah diperoleh (earned) sedangkan beban atau biaya diakui pada saat kewajiban timbul atau sumber daya dikonsumsi.

Penyajian informasi keuangan pemerintah dengan menggunakan basis akrual akan menjadi lebih informatif, terutama dalam hubungannya dengan pengukuran kinerja pemerintah terkait biaya jasa layanan, efisiensi, dan pencapaian tujuan dalam periode akuntansi tertentu, serta dapat memberikan gambaran yang utuh atas posisi keuangan pemerintah untuk tujuan pengambilan keputusan. Selain itu, laporan keuangan pemerintah yang dihasilkan dari penerapan SAP Berbasis Akrual dimaksudkan untuk memberikan manfaat yang lebih baik bagi para pemangku kepentingan, baik para pengguna maupun pemeriksa laporan keuangan pemerintah, dibandingkan dengan biaya yang dikeluarkan. Hal ini sejalan dengan salah satu prinsip akuntansi yaitu bahwa biaya yang dikeluarkan sebanding dengan manfaat yang diperoleh.

Lingkup pengaturan Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 meliputi SAP Berbasis Akrual dan SAP Berbasis Kas Menuju Akrual. Sejak ditetapkannya Peraturan Pemerintah ini pada Bulan Oktober 2010, seluruh entitas pelaporan, baik pada pemerintah pusat maupun pemerintah daerah telah diwajibkan untuk melaksanakan SAP Berbasis Akrual, namun bagi entitas pelaporan yang belum siap menerapkan SAP Berbasis Akrual secara penuh, pada masa transisi ini masih diperkenankan menggunakan SAP Berbasis Kas Menuju Akrual sampai pada tahun 2014.

Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan (PSAP) dalam SAP berbasis akrual terdiri dari:

1. PSAP Nomor 01 tentang Penyajian Laporan Keuangan;
2. PSAP Nomor 02 tentang Laporan Realisasi Anggaran;
3. PSAP Nomor 03 tentang Laporan Arus Kas;
4. PSAP Nomor 04 tentang Catatan atas Laporan Keuangan;
5. PSAP Nomor 05 tentang Akuntansi Persediaan;
6. PSAP Nomor 06 tentang Akuntansi Investasi;
7. PSAP Nomor 07 tentang Akuntansi Aset Tetap;
8. PSAP Nomor 08 tentang Akuntansi Konstruksi Dalam Pengerjaan;
9. PSAP Nomor 09 tentang Akuntansi Kewajiban;
10. PSAP Nomor 10 tentang Koreksi Kesalahan, Perubahan Kebijakan Akuntansi, dan Peristiwa Luar Biasa;
11. PSAP Nomor 11 tentang Laporan Keuangan Konsolidasian;
12. PSAP Nomor 12 tentang Laporan Operasional.

Keduabelas PSAP inilah yang menjadi rujukan dalam penyajian laporan keuangan pemerintah. Namun yang perlu diingat adalah PSAP hanya berlaku untuk penyajian laporan keuangan dan tidak untuk informasi lain yang disajikan dalam suatu laporan tahunan atau dokumen lainnya. Oleh karena itu, penting bagi pengguna untuk dapat membedakan informasi yang disajikan menurut SAP dari informasi lain, misalnya laporan kinerja.

Dengan berdasarkan PSAP diatas, UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara lebih lanjut menjelaskan bahwa Laporan Keuangan pemerintah harus disusun berdasarkan proses akuntansi yang wajib dilaksanakan oleh setiap Pengguna Anggaran dan kuasa Pengguna Anggaran serta pengelola Bendahara Umum Negara/Daerah. Sehubungan dengan hal ini, pemerintah pusat maupun setiap pemerintah daerah perlu menyelenggarakan akuntansi dalam suatu sistem yang kemudian disebut dengan Sistem Akuntansi Pemerintahan.

Sistem Akuntansi Pemerintahan adalah rangkaian sistematik dari prosedur, penyelenggara, peralatan, dan elemen lain untuk mewujudkan fungsi akuntansi sejak analisis transaksi sampai dengan pelaporan keuangan di lingkungan organisasi pemerintah. Dalam rangka mewujudkan konsolidasi fiskal dan statistik keuangan Pemerintah secara nasional, ditetapkan pedoman umum Sistem Akuntansi Pemerintahan yang mengacu pada SAP.

Dalam penerapannya, dengan mengacu pada pedoman umum Sistem Akuntansi Pemerintahan, Menteri Keuangan menetapkan sistem Akuntansi Pemerintahan untuk lingkungan pemerintah pusat, sedangkan Menteri Dalam Negeri menetapkan Sistem Akuntansi Pemerintahan untuk Pemerintah Daerah. Sementara itu, bagi setiap daerah, selain mengacu pada pedoman umum Sistem Akuntansi Pemerintahan, dalam menetapkan sistem akuntansi pemerintahan di daerahnya masing-masing, Gubernur/Bupati/Walikota juga harus mengacu pada peraturan daerah dan ketentuan peraturan perundang-undangan mengenai pengelolaan keuangan daerah yang berlaku.

PERTANGGUNGJAWABAN KEUANGAN NEGARA: RAKYAT BERHAK MENILAI

Secara khusus, tujuan dari laporan keuangan pemerintah adalah untuk menyediakan informasi yang berguna bagi proses pengambilan keputusan dan menunjukkan akuntabilitas mengenai sumberdaya yang dipercayakan kepada Pemerintah. Untuk mencapai tujuan tersebut maka laporan keuangan pemerintah harus disampaikan atau dipublikasikan kepada masyarakat sebagai salah satu pengguna laporan keuangan Pemerintah.

Publikasi laporan keuangan pemerintah telah diatur dalam Undang-undang dan Peraturan Pemerintah. Dalam Pasal 9 UU No. 14 tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik, dinyatakan bahwa publikasi laporan keuangan pemerintah kepada masyarakat merupakan kewajiban dan tanggungjawab pemerintah yang harus dilakukan secara rutin, teratur dan dalam jangka waktu tertentu. Begitupula dalam pasal 19 UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, dinyatakan bahwa Laporan Hasil Pemeriksaan (LHP) BPK atas Laporan Keuangan Pemerintah yang telah disampaikan kepada lembaga perwakilan (DPR/DPRD), terbuka untuk umum atau dapat diperoleh dan/atau diakses oleh masyarakat.

Dalam mempublikasikan laporan keuangan pemerintah tersebut, pemerintah dapat memanfaatkan perkembangan teknologi informasi dan komunikasi, baik dengan menggunakan media elektronik maupun non elektronik (media cetak), yang salah satunya adalah dengan mempublikasikannya di internet atau situs (website) resmi pemerintah. Pemanfaatan situs resmi ini selain bertujuan untuk menyampaikan pengumuman atau pemberitahuan dan memberikan pelayanan kepada masyarakat, juga dimaksudkan agar pemerintah dapat menerima masukan dari masyarakat, terutama yang berkaitan dengan pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara.

Khususnya dalam pertanggungjawaban keuangan negara, berdasarkan ketentuan diatas, pemerintah wajib menyampaikan pertanggungjawaban penerimaan dan penggunaan uang rakyat dengan melakukan publikasi Laporan Keuangan Pemerintah langsung kepada rakyat baik melalui situs (website) resmi pemerintah maupun media massa cetak atau elektronik, karena selaku pemilik sekaligus pengguna laporan keuangan pemerintah, rakyat memiliki hak atau wewenang yang besar untuk mengetahui bagaimana pemerintah mengelola keuangan negara yang telah diamanatkan kepadanya.

Dengan adanya publikasi laporan keuangan pemerintah tersebut secara berkala, rakyat berkesempatan ikut menilai pertanggungjawaban keuangan negara, khususnya untuk mengetahui sumber dan penggunaan uang negara serta untuk mengevaluasi apakah pemerintah telah mengelola keuangan negara secara tepat dan bermanfaat bagi peningkatan kesejahteraan rakyat.

PERANAN, TUJUAN DAN KARAKTERISTIK KUALITATIF LAPORAN KEUANGAN PEMERINTAH

Laporan keuangan disusun untuk menyediakan informasi yang andal dan relevan mengenai posisi keuangan dan seluruh transaksi yang dilakukan oleh suatu entitas pelaporan selama satu periode pelaporan. Khususnya berkaitan dengan pengelolaan keuangan negara, Laporan keuangan pemerintah terutama digunakan untuk membandingkan realisasi pendapatan, belanja, transfer, dan pembiayaan dengan anggaran yang telah ditetapkan, menilai kondisi keuangan, mengevaluasi efektivitas dan efisiensi suatu entitas pelaporan, dan membantu menentukan ketaatannya terhadap peraturan perundang-undangan.

Dalam suatu pemerintahan, selain bertujuan melaporkan seluruh kegiatan serta hasil yang dicapai dalam pelaksanaan kegiatan tersebut secara sistematis dan terstruktur, peranan laporan keuangan pemerintah yang disajikan oleh setiap entitas pelaporan juga digunakan untuk kepentingan sebagai berikut:

1.   Manajemen

Membantu para pengguna untuk mengevaluasi pelaksanaan kegiatan suatu entitas pelaporan dalam periode pelaporan sehingga memudahkan fungsi  perencanaan, pengelolaan dan pengendalian atas seluruh aset, kewajiban, dan ekuitas dana pemerintah untuk kepentingan masyarakat.

2.   Akuntabilitas

Mempertanggungjawabkan pengelolaan sumber daya serta pelaksanaan kebijakan yang dipercayakan kepada entitas pelaporan dalam mencapai tujuan yang telah ditetapkan secara periodik.

3.   Transparansi

Memberikan informasi keuangan yang terbuka dan jujur kepada masyarakat berdasarkan pertimbangan bahwa masyarakat memiliki hak untuk mengetahui secara terbuka dan menyeluruh atas pertanggungjawaban pemerintah dalam pengelolaan sumber daya yang dipercayakan kepadanya dan ketaatannya pada peraturan perundang-undangan.

4.   Keseimbangan Antargenerasi (intergenerational equity)

Membantu para pengguna dalam mengetahui kecukupan penerimaan  pemerintah pada periode pelaporan untuk membiayai seluruh pengeluaran yang dialokasikan dan apakah generasi yang akan datang diasumsikan akan ikut menanggung beban pengeluaran tersebut.

Atas peranan laporan keuangan pemerintah tersebut, pelaporan keuangan pemerintah seharusnya ditujukan agar dapat menyajikan informasi yang bermanfaat bagi para pengguna dalam menilai akuntabilitas dan membuat keputusan baik keputusan ekonomi, sosial, maupun politik dengan cara sebagai berikut:

1. Menyediakan informasi mengenai kecukupan penerimaan periode berjalan untuk membiayai seluruh pengeluaran.
2. Menyediakan informasi mengenai kesesuaian cara memperoleh sumber daya ekonomi dan alokasinya dengan anggaran yang ditetapkan dan peraturan perundang-undangan.
3. Menyediakan informasi mengenai jumlah sumber daya ekonomi yang digunakan dalam kegiatan entitas pelaporan serta hasil-hasil yang telah dicapai.
4. Menyediakan informasi mengenai bagaimana entitas pelaporan mendanai seluruh kegiatannya dan mencukupi kebutuhan kasnya.
5. Menyediakan informasi mengenai posisi keuangan dan kondisi entitas pelaporan berkaitan dengan  sumber-sumber penerimaannya, baik jangka pendek maupun jangka panjang, termasuk yang berasal dari pungutan pajak dan pinjaman, dan
6. Menyediakan informasi mengenai perubahan posisi keuangan entitas pelaporan, apakah mengalami kenaikan atau penurunan, sebagai akibat kegiatan yang dilakukan selama periode pelaporan.

Dengan ketersediaan informasi-informasi tersebut, maka diharapkan Laporan keuangan pemerintah juga mempunyai peranan prediktif dan prospektif, artinya dapat menyediakan informasi yang berguna untuk memprediksi besarnya sumber daya yang dibutuhkan dan dihasilkan untuk operasi yang berkelanjutan, risiko dan ketidakpastian yang terkait, serta dapat menyajikan informasi bagi pengguna mengenai indikasi apakah sumber daya telah diperoleh dan digunakan sesuai dengan anggaran. Selain itu juga untuk mengetahui apakah apakah sumber daya diperoleh dan digunakan telah sesuai dengan ketentuan, termasuk kepatuhan terhadap batas penggunaan anggaran yang telah ditetapkan dalam APBN/APBD.

Karakteristik kualitatif laporan keuangan adalah ukuran-ukuran normatif yang perlu diwujudkan dalam informasi akuntansi sehingga dapat memenuhi tujuannya atau menghasilkan informasi yang berkualitas. Dalam Statement of Financial Accounting Concepts (SFAC) Nomor 2 Tahun 1980 tentang Qualitative Characteristics of Accounting Information mengisyaratkan bahwa informasi akuntansi yang berkualitas harus menunjukkan manfaat yang lebih besar daripada biaya yang dikeluarkan untuk menyajikan informasi tersebut, yang mana suatu informasi akuntansi dapat dikatakan berkualitas jika para pengguna laporan keuangan berdasarkan pemahaman dan pengetahuan mereka masing-masing dapat mengerti dan menggunakan informasi akuntansi yang disajikan tersebut sebagai dasar pengambilan keputusan.

Berkaitan dengan laporan keuangan pemerintah, prasyarat normatif yang diperlukan agar laporan keuangan pemerintah dapat memenuhi kualitas yang dikehendaki jika informasi yang termuat didalamnya relevan, andal, dapat dibandingkan dan dapat dipahami.

A.   Relevan

Laporan keuangan Pemerintah bisa dikatakan relevan apabila informasi yang termuat di dalamnya sesuai kebutuhan pengguna, sehingga dapat mempengaruhi keputusan pengguna, khususnya dalam mengevaluasi peristiwa masa lalu atau masa kini, memprediksi masa depan, serta menegaskan atau mengoreksi hasil evaluasi mereka di masa lalu.

Informasi dapat dikatakan relevan jika memenuhi syarat-syarat sebagai berikut:

1. Memiliki manfaat umpan balik (feedback value), yaitu informasi tersebut memungkinkan pengguna untuk menegaskan atau mengoreksi ekspektasi mereka di masa lalu.

2. Memiliki manfaat prediktif (predictive value), yaitu informasi tersebut dapat membantu pengguna untuk memprediksi masa yang akan datang berdasarkan hasil  masa lalu dan kejadian masa kini.

3. Tepat waktu, yaitu jika informasi yang disajikan tersebut bertepatan pada saat informasi tersebut dibutuhkan, sehingga dapat berpengaruh dan berguna dalam pengambilan keputusan.

4. Lengkap, yaitu informasi tersebut disajikan selengkap mungkin, sehingga mencakup semua informasi akuntansi yang dapat mempengaruhi pengambilan keputusan, termasuk mengungkapkan dengan jelas seluruh informasi yang melatarbelakangi setiap butir informasi utama yang termuat dalam laporan keuangan, agar kekeliruan dalam penggunaan informasi tersebut dapat dicegah.

Agar informasi yang disajikan dapat relevan maka informasi yang disajikan dalam laporan keuangan pemerintah harus didasarkan pada kebutuhan informasi para pengguna laporan keuangan pemerintah.

B.   Andal

Informasi yang andal (dapat dipercaya) dalam laporan keuangan pemerintah berarti bahwa bebas dari pengertian yang menyesatkan dan kesalahan material, menyajikan setiap fakta secara jujur, serta dapat diverifikasi. Informasi yang disajikan dalam laporan keuangan pemerintah mungkin saja relevan, tetapi jika hakikat atau penyajiannya tidak dapat diandalkan maka penggunaan informasi tersebut secara potensial dapat menyesatkan dan merugikan pengguna laporan keuangan.

Karakteristik informasi yang andal antara lain sebagai berikut:

1. Penyajian Jujur, yaitu jika informasi menggambarkan dengan jujur transaksi serta peristiwa lainnya yang seharusnya disajikan atau yang secara wajar dapat diharapkan untuk disajikan.
2. Dapat Diverifikasi (verifiability), yaitu jika Informasi yang disajikan dalam laporan keuangan dapat diuji, dan apabila pengujian dilakukan lebih dari sekali oleh pihak yang berbeda, hasilnya tetap menunjukkan  simpulan yang tidak berbeda jauh.
3. Netralitas, yaitu informasi diarahkan pada kebutuhan umum dan tidak berpihak pada kebutuhan pihak tertentu.

Agar informasi yang dihasilkan dapat dipercaya (andal) maka penyajian informasi dalam laporan keuangan pemerintah harus didasarkan pada peraturan perundang-undangan yang berlaku, dan disajikan secara menyeluruh.

C.   Dapat Dibandingkan

Informasi yang termuat dalam laporan keuangan akan lebih berguna jika dapat dibandingkan dengan laporan keuangan periode sebelumnya atau laporan keuangan entitas pelaporan lain pada umumnya. Perbandingan dapat dilakukan secara internal dan eksternal. Perbandingan secara internal dapat dilakukan bila suatu entitas menerapkan kebijakan akuntansi yang sama dari tahun ke tahun. Perbandingan secara eksternal dapat dilakukan bila entitas yang diperbandingkan menerapkan kebijakan akuntansi yang sama. Apabila entitas pemerintah akan menerapkan kebijakan akuntansi yang lebih baik daripada kebijakan akuntansi yang sekarang diterapkan, perubahan tersebut   diungkapkan pada periode terjadinya perubahan.

Agar informasi yang disajikan dapat dibandingkan maka penyajian laporan keuangan pemerintah minimal harus disajikan dalam 2 (dua) periode atau 2 (dua) tahun anggaran.

D.   Dapat Dipahami

Informasi yang disajikan dalam laporan keuangan pemerintah dikatakan dapat dipahami jika pengguna mengerti dengan informasi-informasi yang disajikan dan mampu menginterpretasikannya. Hal ini dapat terlihat dari manfaat informasi yang disajikan tersebut terhadap pengambilan keputusan. Untuk itu, penyajian informasi dalam laporan keuangan pemerintah harus menggunakan format/bentuk serta istilah yang disesuaikan dengan batas pemahaman para pengguna. Pengguna harus diasumsikan memiliki pengetahuan yang memadai atas kegiatan dan lingkungan operasi entitas pelaporan, serta memiliki kemauan untuk mempelajari informasi yang disajikan dalam laporan keuangan pemerintah.

Dalam kenyataannya, pemerintah masih menghadapi beberapa kendala kendala dalam menyajikan informasi yang relevan dan andal tersebut. Kendala tersebut merupakan suatu keadaan yang tidak memungkinkan terwujudnya kondisi yang ideal dalam mewujudkan laporan keuangan pemerintah yang relevan dan andal akibat keterbatasan (limitations) atau karena alasan-alasan kepraktisan. Tiga hal yang menimbulkan kendala dalam penyajian laporan keuangan pemerintah tersebut, yaitu:

a.   Materialitas

Walaupun idealnya memuat segala informasi, laporan keuangan pemerintah hanya diharuskan memuat informasi yang memenuhi kriteria materialitas. Informasi dipandang material apabila kelalaian untuk mencantumkan atau kesalahan dalam mencatat informasi tersebut dapat mempengaruhi keputusan ekonomi pengguna yang diambil atas dasar laporan keuangan.

Selama seluruh informasi yang material telah disajikan dalam laporan keuangan maka laporan keuangan pemerintah tersebut dapat dikatakan wajar. Hal inilah yang mengakibatkan mungkin saja ada suatu informasi yang tidak disajikan dalam laporan keuangan pemerintah.

b.   Pertimbangan Biaya dan Manfaat

Manfaat yang dihasilkan informasi akuntansi seharusnya melebihi biaya penyusunannya. Dampak dari pertimbangan biaya dan manfaat tersebut, laporan keuangan pemerintah diperbolehkan untuk tidak menyajikan segala informasi, apalagi jika informasi tersebut manfaatnya lebih kecil daripada biaya penyusunannya.

Namun demikian, evaluasi atas biaya dan manfaat membutuhkan proses pertimbangan yang matang. Biaya penyajian informasi tidak harus dipikul oleh pengguna informasi yang menikmati manfaat, karena manfaat dari penyajian informasi tersebut mungkin saja dinikmati oleh pengguna lain di luar mereka yang menjadi tujuan informasi.

c.   Keseimbangan antar Karakteristik Kualitatif

Keseimbangan antar karakteristik kualitatif yang diperlukan untuk mencapai suatu keseimbangan yang tepat di antara berbagai tujuan normatif yang diharapkan dipenuhi oleh laporan keuangan pemerintah. Bisa saja untuk mementingkan dipenuhinya keandalan suatu informasi, menyebabkan informasi tersebut kurang relevan, begitupula sebaliknya jika relevansinya dipentingkan, mengakibatkan informasi tersebut kurang andal.

Kepentingan relatif antar karakteristik dalam berbagai kasus mungkin akan berbeda, terutama antara relevansi dan keandalan, adakalanya pengguna lebih membutuhkan informasi yang andal dibandingkan informasi yang relevan, namun bisa saja pengguna lebih mementingkan kerelavansian dari pada keandalannya. Untuk itu, dibutuhkan suatu pertimbangan profesional dalam penentuan tingkat kepentingan antara dua karakteristik kualitatif tersebut agar dapat menyediakan informasi sesuai dengan kebutuhan pengguna.

PENGGUNA LAPORAN KEUANGAN PEMERINTAH

Pihak-pihak yang berkepentingan terhadap laporan keuangan pemerintah disebut dengan pengguna laporan keuangan pemerintah. Dalam hal ini, pengguna laporan keuangan pemerintah dapat juga diidentifikasikan dengan menelusuri siapa pihak-pihak yang berkepentingan terhadap pemerintah (stakeholder), yang mana berdasarkan penelitian Drebin et al. (1981) dalam Jones dan Pendlebury (2000) menjelaskan bahwa stakeholder pemerintah tersebut dapat dikelompokkan sebagai berikut: pembayar pajak, pemberi dana bantuan (hibah), investor, pengguna jasa, karyawan, pemasok, dewan legislatif, manajemen (pemerintah itu sendiri), pemilih dan badan pengawas. Begitupula dalam Peraturan Pemerintah No. 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan, dinyatakan bahwa terdapat beberapa kelompok utama pengguna laporan keuangan pemerintah, namun tidak terbatas pada:

1. Masyarakat;
2. Para wakil rakyat, lembaga pengawas, dan lembaga pemeriksa;
3. Pihak yang memberi atau berperan dalam proses donasi, investasi, dan pinjaman;
4. Pemerintah.

Masing-masing kelompok pengguna mungkin saja membutuhkan informasi yang berbeda dari laporan keuangan pemerintah. Berkaitan dengan hal ini, Anthony (1978) dalam Jones dan Pendlebury (2000) membagi empat kebutuhan pengguna terhadap laporan keuangan pemerintah, yaitu:

1. Financial viability, yaitu menilai kemampuan keuangan pemerintah untuk tetap survive dalam menjalankan pemerintahan sesuai dengan perencanaan yang telah dibuat.
2. Fiscal compliance, yaitu untuk membandingkan antara pengeluaran aktual dengan anggaran yang telah ditetapkan.
3. Management performance, yaitu menilai kemampuan manajemen (pemerintah) untuk menggunakan dana yang ada sebijak mungkin.
4. Cost of service provided, yaitu untuk membandingkan antara tujuan organisasi dengan kebutuhan yang sekarang dan yang akan datang.

Walaupun kebutuhan informasi masing-masing kelompok pengguna laporan keuangan tersebut berbeda, informasi yang disajikan dalam laporan keuangan harus bertujuan umum untuk memenuhi kebutuhan informasi dari semua kelompok pengguna, sehingga tidak dirancang untuk memenuhi kebutuhan spesifik dari masing-masing kelompok pengguna.

Dengan berbagai kebutuhan informasi pengguna laporan keuangan tersebut, Pemerintah wajib menyajikan informasi keuangan negara secara terstruktur dan sistematis serta sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku, sehingga seluruh informasi yang disajikan dalam laporan keuangan pemerintah dapat digunakan sebagai dasar dalam membuat perencanaan, melakukan pengendalian dan pengambilan keputusan, terutama bagi pemerintah serta masyarakat sebagai pembayar pajak dan pemberi amanat pengelolaan keuangan negara.

BENTUK PERTANGGUNGJAWABAN KEUANGAN NEGARA (DAERAH)

UU No. 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara, khususnya pasal 30-32 menjelaskan tentang bentuk pertanggungjawaban keuangan negara. Dalam ketentuan tersebut, baik Presiden maupun Kepala Daerah (Gubernur/Bupati /Walikota) diwajibkan untuk menyampaikan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD kepada DPR/DPRD berupa laporan keuangan yang telah diperiksa oleh BPK selambat-lambatnya 6 bulan setelah tahun anggaran berakhir (Bulan Juni tahun berjalan). Laporan keuangan tersebut setidak-tidaknya berupa Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, Laporan Arus Kas dan Catatan atas Laporan Keuangan, yang mana penyajiannya berdasarkan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP), dengan lampiran laporan keuangan perusahaan negara/BUMN pada LKPP dan lampiran laporan keuangan perusahaan daerah/BUMD pada LKPD.

Bentuk pertanggungjawaban keuangan negara dijelaskan secara rinci pada Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2008 tentang Pelaporan Keuangan dan Kinerja Instansi Pemerintah. Khususnya pada pasal 2, dinyatakan bahwa dalam rangka pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD, setiap Entitas Pelaporan wajib menyusun dan menyajikan Laporan Keuangan dan Laporan Kinerja. Ketentuan ini tentunya memberikan kejelasan atas hirarki penyusunan laporan keuangan pemerintah dan keberadaan pihak-pihak yang bertanggung-jawab didalamnya, serta menjelaskan pentingnya laporan kinerja sebagai tambahan informasi dalam pertanggungjawaban keuangan negara.

Dalam Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2008 ditetapkan bahwa pihak yang wajib menyusun dan menyajikan laporan keuangan disebut dengan Entitas Pelaporan. Instansi pemerintah yang termasuk entitas pelaporan adalah: (i) Pemerintah pusat, (ii) Pemerintah daerah, (iii) setiap Kementerian Negara/Lembaga, dan (iv) Bendahara Umum Negara. Entitas pelaporan adalah unit pemerintahan yang terdiri dari satu atau lebih entitas akuntansi yang menurut ketentuan peraturan perundang-undangan wajib menyampaikan laporan pertanggungjawaban berupa laporan keuangan. Sedangkan Entitas akuntansi adalah unit pemerintahan yang berkewajiban menyelenggarakan akuntansi dan menyusun laporan keuangan, namun laporan keuangan yang dihasilkannya untuk digabungkan pada Entitas Pelaporan. Instansi yang termasuk entitas akuntansi antara lain kuasa Pengguna Anggaran, termasuk entitas pelaksana Dana Dekonsentrasi/Tugas Pembantuan, untuk tingkat pemerintah pusat, serta SKPD, Bendahara Umum Daerah (BUD) dan kuasa Pengguna Anggaran tertentu untuk tingkat pemerintah daerah.

Selain itu, entitas pelaporan juga wajib menyusun dan menyajikan laporan kinerja sebagai tambahan informasi dalam pertanggungjawaban keuangan APBN/APBD. Laporan kinerja berisi ringkasan informasi tentang input, process, output, outcome, benefit dan impact dari setiap kegiatan/program yang dijalankan oleh pemerintah, sehingga dapat digunakan untuk mengetahui tingkat ekonomis, efisiensi dan efektifitas kegiatan/program pemerintah.